现在的中国历史教科书，一般将进入近代的时间点，定在1840年的鸦片战争。而西方较为普遍的观点，则是明朝中后叶。当然，这两种看法都是有道理的。前者，中国的大门被西方强行打开，中国从此逐渐被纳入了西方资本主义的世界体系。后者，中国出现了较大规模的资本主义生产，在文化上开始与西方出现较大规模的交流。然而，作为制度变迁，中国关键性变化的发生却没有那么早，如果要找一个变化的关节点的话，应该是1861年年初总理衙门的建立。

    当然，变化从来不是一蹴而就的。按某些西方学者的说法，实际上在鸦片战争之前，中国自身已经在发生变化，某些敏感的士大夫，已经在就中国的政治和制度提出改革建议。经过了所谓康乾盛世的中国，由于人口激增，土地减少，统治机器锈蚀，边疆问题出现，虽说百足之虫死而不僵，但内囊已经上来了。为了应付这种变化，最高统治者的态度出现了某种弹性的变化，而士大夫中间则出现了某种回应。对最高统治的批评声音开始增多，更多的是士大夫对自身学风的反思，人们开始批评乾嘉不问世事的考据风气，一方面开始探求边疆史地、盐政、治河等实学，一方面强调士大夫的责任感，由此长期被压抑的今文经学和宋学开始复兴。一些比较有责任感的封疆大吏，也在实际政务操作上，采取不同以往的举措，开始政务变革的尝试。盐政和漕政的改革，在陶澍等地方大员推动下，开始尝试。18世纪末的中国，出现了以前不能想象的某种政治气象。虽然，跟整个国家的死气沉沉相比，这种变革的声音还显得过于微细，但已经不能说，在外国人打上门来之前，中国人一点变化的迹象也没有。正因为某些士大夫对中国自身变化有了足够的敏感，所以，当英国东印度公司用鸦片代替白银输入中国，以抵消中国产品的出超时，中国很快就有人作出了反应。

    当然，中国人自身的这种求变努力，从整体上看还显得过于微弱，远远抵消不了满清王朝在历史惯性驱动下，滑向没落的趋势。人口在国家永不加赋政策和输入的粮食品种刺激下激增，国家看到的只是土地面积相对减少，游民人数增加所带来的问题。面对日益发达的游民社会，已经锈蚀的国家机器，没有任何妥善的应对之术。工商业已经有了长足发展，某些发达地区的商品经济含量已经超过50%，但国家既没有相应的税收机制来获取这份越来越大的财源，也没有调整相关的国策，鼓励工商业的发展。读书人大多数还依旧沉湎于八股制艺之中，本能地排斥任何有用的学问，即使最开明的士大夫，对于一个日新月异的西方世界，也没有多少了解，人们对于西学的了解，甚至远逊于明朝末年的程度。在这种情形下，如果没有西方入侵的强烈刺激，人们大概很难真正睁开眼睛。事实上，即使鸦片战争这样大的失败，也并没有真正让中国人醒过来。《南京条约》签订以后，整个王朝雨过忘雷，除了极少数人思考过一些问题、试图了解西方之外，所有人又回到了旧日的轨道。在通商的五个口岸，官吏们忙于暗中封堵洋人，试图将已经残破的大门重新补上，或者组织民众抵制洋货，或者施加压力不许民众接待外国传教士。在看不见洋人的内地，政府靠增加摊派以弥补战争造成的财政窟窿，而官吏则像过去一样，因循度日。

    然而，清朝毕竟已经统治了200多年，跟所有传统王朝一样，到这个时候，制度和人事上的优势就会逐渐丧失，而制度弊病却会日益显露，人口增加导致的社会压力陡然加大，王朝开始进入末世，于是开始另一轮的盛衰兴替的轮回。只是，对于清朝来说，由于西方的介入，这种末世病发作得稍微早了一点。

    第一节清朝政治格局的转换

    前面谈到过，清朝的政治格局一向有两个特点：一是满重汉轻，二是内重外轻。还在乾隆末年，这种格局所导致的清朝政府缺乏弹性，难以应付地方突发事件的弱点，已经在川、楚白莲教起义中暴露无遗。随着满人整体政治素质的下降，这种政治格局的弱点就更加突出。为了应付局面，在乾隆之后，为了利用汉人士大夫的力量，汉人官僚和士绅的地位已经有所提高，但从总体上看，清朝政治的这一格局，还没能有根本性的扭转。

    根本性的转机来自于清朝崩盘的威胁。1851年起源于广西的太平天国农民起义，冲出广西后以暴风骤雨之势，席卷大半个中国。就当时而言，清朝政府崩溃的势头，比当年元朝政府还要来得快，如果不是起义农民领袖贪恋长江中下游地区的繁华，起义军内部又因争权夺利而出现内讧，很可能在很短的时间内，满人又会像当年的蒙古人一样，被赶回关外。

    当然，太平天国没有全力北伐的失误，给了清朝政府一点喘息的机会，也给了汉人士绅选择的机会。本来，像这种王朝末世，地方上的士绅最关心的应该是自己家族和地方的利益，未见得会倾力效忠政府，加上太平天国以推翻异族统治相号召，理应对于汉族知识分子更有吸引力才是。可是，太平天国起义，恰是以西方基督教的某些思想因素，糅杂了中国乡土意识拼凑成的拜上帝教为组织核心的。虽然在太平天国领导人洪秀全、杨秀清、冯云山一千人头脑里，西方基督教的思想没有多少，但他们创造的拜上帝教，却以强烈的反传统面目出现，兵锋所及，扫荡着一切中国固有的雅俗文化，儒释道概莫能外，至少从形式上，传统的三教都受到了巨大冲击。而且，在农民式的禁欲主义指导下，太平天国实行打破家庭，分男营女营的政策，对中国社会产生了颠覆性冲击。从某种意义上说，确实有“铲孔孟，覆伦常”的意味。虽然洪秀全等人事实上并不可能真的抛弃儒家伦理，甚至对伦理和礼教的讲究比士大夫还要厉害，但他们起义的外在表现，却的确对士大夫们赖以生存的意识和观念造成了难以接受的冲击。

    对于中国士大夫而言，以儒家伦理为核心的文化是他们赖以存在的基石，虽然读书人都称皇帝为圣上，但实际上他们心目中的圣人只有一个，那就是孔子，孔子的确是中国意识形态意义上的教主。而以男女为中心的社会伦理网络，则是士大夫在农村社会生存的基本前提。如果以毁灭这两个命根子为代价，换取对一个政治势力的归附，对士大夫来说无论如何都是不可能的，即使归附，也是在武力胁迫下不得已的结果。这样的话，就不难理解，为什么曾国藩、胡林翼、左宗棠、李鸿章为代表一大批汉族士大夫，会毅然选择全力帮助清朝政府。这些人（包括大批在野的士绅）的选择，的确出于“卫道”的动机，不过更重要的是维护他们自己的命根子。在中国历史上，没有任何一场农民起义没有士绅的参与而能成气候的，太平天国当然也不例外。而尽管太平天国对读书人很优待，甚至自己开科取士，但始终没有什么像样的士大夫投身这个运动，少数几个进去的也很快就退出了。

    汉族士大夫对太平天国的抵制和反抗，救了奄奄一息的清朝政府的命，也彻底改变了清朝延续200多年的政治格局。当清朝的政府军八旗和绿营根本不中用的时候，满人的王朝不得不将扑灭太平天国的希望寄托在还比较有战斗力的湘淮军头上。湘淮军实际上是曾、左、李这些汉人士大夫，为了自身命运，以及拯救清朝而建立的私人军队。这种私人军队从编制到训练跟八旗和绿营都有本质的不同，而且还及时地引进了西方的兵器和组织因素，因此最终替清朝政府扑灭了以太平天国为代表的遍地农民起义烽火。在这灭火过程中，原来士大夫的实学和理学都派上了用场。

    太平天国之后，一大群以军功起家的汉族士大夫顺理成章地变成了封疆大吏。他们跟以往的督抚不一样，不仅自己手里有只听自己招呼的军队，而且通过在战争中形成的厘金制度，收取大量厘金，壮大了地方财政的腰包。厘金是在镇压太平天国过程中形成的一种特殊商税制度，据说是江南才子钱江的主意。所谓厘金就是对商品值百抽一，不仅施之行商，也施之坐商。厘金制度实行后，基本解决了像湘淮军这种原来没有国家编制的军队的开支问题。厘金制虽然是一种不好的商税制度，但是，毕竟解决了传统体制下长期没有解决的建立商业征税体制的问题。由于厘金没有固定的税额，不在户部控制的范围，所以成为地方督抚自己的财源。有兵有财之后，这些强势的督抚，对管辖地方的官员也有了更多的支配权。各省的司道官员，完全变成了督抚的属员，而府州县官则更是在督抚的掌控之下。虽然不能随意任命，但可以随意弹劾。可以说，太平天国之后的督抚，在兵、财和人事几方面，都有了从前想都不敢想的权力，原来内重外轻的局面倒了过来，变成了外重内轻。在历史上，人们称之为督抚专权的时代。

    到19世纪70年代末，清朝政府的总收入，中央和地方总计为6000余万两白银，而厘金则达到1800万两，占30%左右。由此可见地方财政的分量。（［美］费正清编：《剑桥中国晚清史》，554页，北京，中国社会科学出版社，1985。）

    太平天国之后的局面，清朝自己称为“中兴”，所谓的中兴名臣们，也是专权的督抚。中兴的最大标志，是中国开始了“自强运动”，即所谓的洋务运动。洋务运动是一场地方导向的现代化运动。这些专权的督抚是运动的主导者。洋务运动的三部曲，军事现代化、军火工业现代化和工商业现代化，都是在曾、左、李为代表的地方督抚主持下进行的。在这些督抚控制的区域，一个个颇具规模的现代化企业破土而出，揭开了中国学习西方的第一篇章。虽然这些新兴的事业一开始都是衙门化模式，全然没有市场意识，而且也没有像日本那样，很快从官办走向商办，只走到官督商办的半途就停滞了，但毕竟是中国人自主接受西化的第一步，现代化成就虽然比起近邻日本来不算好，但在整个世界范围看，比较其他接受西化的民族和国度，还算不错。督抚们大力推动洋务运动，固然有富国强兵的初衷，却也不乏对自身权势的考虑。实际上，谁兴办起洋务事业，谁就可以争取到中央更多的财政支持，甚至截留关税也不会受到惩罚。所兴办的事业在某种程度上也成了兴办者自己的事业，往往能够极大地壮大自己的势力。左宗棠之于福州船政和福建海军，李鸿章之于北洋海军都是如此。由于兴办洋务，督抚可以设置更多的机构，大大小小的各种局和处出现了，这些机构不在朝廷编制之内，机构的兴废，官员的添设，完全操纵在督抚手里，地方督抚的行政权力因此得到了进一步扩张。

    洋务事业极大地扩展了这些中兴名臣的权力，在晚清的绝大多数时间里，作为地方官员的督抚，对清朝的国防、外交等事务拥有很大的发言权，有时甚至主导相关政策的走向。最典型的莫过于李鸿章长期以直隶总督兼北洋大臣的身份，实际主管清朝的外交几十年，以至于他基本上不驻保定的直隶总督府，而多在天津的北洋大臣府邸，也好就近操控。

    第二节勇营制度和新式海军

    湘淮军之所以能够兴起，最终打败太平军，其关键因素在于它们的制度优势。事实上，若以数量计，太平天国的军队，在数量上比湘淮军要多得多。1864年在天京（南京）城下太平军和湘军的一场决战，太平军多至百万，而湘军不过20多万，然而结果却是太平军大败。湘淮军的编制，人称勇营制度，这是一种借鉴明代戚继光的戚家军模式组建起来的新军。这种军队虽然在形式上并不新，但由于引入了洋枪洋炮，淮军还引进了洋操，也有很大的改变。而中国的现代海军，是洋务运动的产物，是从武器装备到训练到编制规程都模仿西方的现代化军队，至少在制度上，已经看不出中国特色。

    不过，需要特别指出的是，虽然旧的国家军队八旗和绿营已经不中用了，晚清大多数时间基本上是湘淮军在维持，但旧制军队却依然保留。所以，晚清的国家军队制度，实际上是一个杂乱的混合体。

    1．勇营制度

    勇营成军的基本原则是“将必亲选，兵必自募”。曾国藩在组织湘军的时候，利用自己的门生网络，在最偏僻的乡村招募士兵。招兵原则跟戚继光一样，城市的市井之徒不要，兵痞不要，只招那些老实巴交的农民，而且这些农民往往跟招募他们的人有乡谊和亲缘关系。他的门生招到多少人，则组成多少人的单位，够一营则一营，够一哨则一哨，谁招的兵则谁当长官。在当时，形成了一支人称“书生带乡农”的军队。李鸿章的淮军书生味要淡一些，但基本原则跟湘军大体一致。这样的军队每个单位的士兵只认得长官一人，唯自己长官马首是瞻，一旦长官战死，则整个单位的编制取消。而每个单位的长官又只服从他的直接长官，最后大家服从部队首长一人。整个湘军每个单位以亲缘和地缘为纽带，以长官为中心，荣辱与共，生死相关，因此凝聚力很强。这种军队，跟兵为国有、兵将不相知的八旗绿营有本质区别，实际上就是中国历史上出现过多次的私兵体制。好一点的像宋朝的岳家军、韩家军，明朝的戚家军，不好的像唐朝的藩镇。虽然有弊有利，但有一点是可以肯定的，就是在非常时期，这种私兵比较能打仗，在白刃相交的冷兵器时代尤其如此（与太平天国的战争，应该是冷热兵器的交替时期）。

    湘军的编制，以营为基本单位。每营500余人，营有营官1人，每营由前后左右4哨组成，每哨100余人，哨有哨官1人，哨长1人。每哨由八队组成，每队12人左右，队有什长、伙勇各一。每营有亲兵六队，由营官直接管带。另外每营还配备夫役180余人。湘军的现代化程度不高，部队的装备刀矛和旧式抬枪、新式洋枪混合使用。营有劈山炮，但由亲兵队掌握。湘军骑兵的编制与步兵稍有不同，每营有前后左右中5哨，每哨有5棚，棚相当于步兵的队。这样的军队编制，一个最大好处就是，一旦采用西式武器，比较匹配。因为它跟西方军队的班、排、连、营的建制大体相当。淮军编制与湘军基本相同，但由于淮军地处江浙一带，得风气之先，又接收了华尔洋枪队，所以很快就用洋枪洋炮装备起来，而且请洋人教练，实行洋操，因而现代化程度大大超过湘军，战斗力也大大提高。左宗棠领导的左系湘军，也因为接管了常捷军的洋枪队而迅速现代化。

    湘淮军一度在后来的战争历史上发挥了很大作用，至少晚清的内乱，基本上都是他们平定的。左系湘军甚至还远征新疆，讨平阿古柏叛乱，帮助清政府通过外交手段收回伊犁。但应该指出的是，湘淮军从本质上讲，还不是西式军队。正如罗尔纲所总结的，湘淮军以营为基础，营以下的建制跟西方军队还有几分相似，但营到军队的统领（司令）没有任何中间层次。这样的状况，很不利于大的战役的展开，当营的长官被提升为统领时，由于没有中间环节的锻炼，一般都不适应。况且，湘军大部分将领，对于新式武器往往不甚热心，更谈不上制度变革。淮军虽然很早就采用了西式操练，但一直练兵不练官。（参见罗尔纲：《晚清兵志》，第一卷，北京，中华书局，1997。）同时，朝廷为了鼓励湘淮军作战，在镇压太平天国以及后来的捻军等国内叛乱过程中，滥加官衔以资奖励，所以军中军官士兵，因功而升官者甚众，官衔为提督和总兵者比比皆是。由于国家武职官职有限，所以大多数人都不能得到实缺，所以有提督衔的往往只是一个千总或者把总，这样的军队，指挥起来显然有麻烦。关键是在湘淮军的层次，中国依然没有形成西式军事分类式编制，更没有形成军官团及其精神，湘淮军在起初的那点来自于乡土的锐气，加上士大夫智慧一度虽然可以压倒太平天国农民，但成军一久，过去军队的陋习就又感染了这支“新军”。到了甲午战前，虽然武器装备更新了多次，但湘淮军差不多都丧失了锐气，变得暮气沉沉。

    2．海军制度

    晚清海军是中国现代化过程的明珠，是中国最先进的兵种。原本晚清拟建的海军有三支舰队。福建海军成军最早，但早在1884年即毁于中法战争。南洋海军一直就没有成气候，所以，真正意义上的现代海军，只有北洋一支。北洋海军到甲午战争前，共有军舰28艘。其中定远和镇远两艘装甲巨舰，排水量7000多吨，装备有305毫米口径的巨炮，装甲之厚足以抵挡那个时代任何大炮的轰击，总排水量4万吨（参见姜鸣：《龙旗飘扬的舰队——中国近代海军兴衰史》，128～129、278页，北京，三联书店，2002。），在亚洲居第一位。北洋海军的组成人员，也集中了当年留学英国的大多数人才，加上中国自己海军学校的毕业生，是当时中国西化程度最高的一支军队。

    展现中国海军制度面貌的《北洋海军章程》，基本上是参照英国海军拟订的，在当时，是中国最西方化的军队制度模本。学习的眼光和目标，都相当远大，甚至比当时的日本还要走得远一点，北洋海军大体上就是按照这个章程组建的。

    海军制度分为军官和士兵两个系列。军官分为战官和艺官，战官指指挥战斗的军事指挥员，分为管带（舰长）、大副、二副、三副；艺官是指军舰上的技术军官，即各舰的管轮官。原来绿营的军官职衔，如提督、总兵、副将、参将直至外委的头衔还保留，但其意义更类似于西方的军衔，只有提督和左右两翼总兵才有具体的职务上的意义，相当于舰队司令和副司令。值得一提的是，海军章程还规定，海军军官一律由海军学校毕业生担任，是近代中国第一个有学历要求的军队制度。

    士兵分为水手、炮目和当差兵匠三种，还有预备兵练勇。练勇、水手和炮目各分三等，依次递升。三等水手由一等练勇升任，三等炮目由一等水手升任。兵匠是技术兵种，非经过专门学习不能充任。在士兵和军官之间，还设置了弁目，即西方的军士，凡水手长和炮弁都是这个级别。

    新建的海军装备不可谓不先进，制度不可谓不完备，但这支中国最先进、最豪华的军队，还是不可避免地走向衰败。更可悲的是，从国外留学归来的海军将领，也逐渐沾染上了旧军队的陋习，有章不遵，有令不行。军队的训练，在跟原来的英国总教习琅威理闹翻之后，日益流于形式，变成了好看、不中用的“花架子”。在甲午战争前，日本间谍发现中国舰艇上的水兵，居然在大炮上晾衣服。所以他们在报告中，认为中日如果开战，中国必败。

    第三节总理衙门和总税务司

    传统中国政府由于其天下观的缘故，没有现代的世界意识，因为政府没有外交概念，自然也就不会设置办理外交的部门。清朝对于朝贡各国，限定在广州一城，由两广总督负责接待，然后由两广总督派人护送到礼部，再由礼部负责招待，安排朝觐之事。朝觐完之后，再原路返回。只有朝鲜一国，可以从东北进京，直接到礼部。西北方面，则由理藩院直接负责接待。所有礼部和理藩院接待的国家使节，都必须承认一个前提，就是清朝皇帝是天下共主，因此朝觐的时候，所有使节都必须向皇帝行三跪九叩的大礼。只有俄罗斯例外。礼部负责对外事务其实是一个象征，就是说，在对外关系上，中国维持的是一个礼制体系，凡是遵王化的人（接受教化）才能进入到这个体系来，否则就不要来，眼不见为净。早在18世纪末，英国马戛尔尼使团来华，要求建立平等的通商外交关系，虽然由于特殊原因，乾隆还是接见了不肯下跪的英国人，但是依然要求人家自行纳入朝贡体系，决不肯建立平等的外交和商务关系，结果双方不欢而散。在西方强行打开中国大门之前，西方国家只有葡萄牙的使节按照藩属之礼见过中国皇帝，其他国家派来广州的代表，由于不肯对两广总督施礼，实际上大多数来往文书都由十三行代为递交。对外贸易，只限定于特定的港口，最终只有广州一口开放。但所有贸易都必须通过官方指定的商行（人称十三行）进行。

    鸦片战争之后，中国已经开始了被西方强行纳入资本主义世界体系的过程，但吃了败仗签了城下之盟的清政府，却硬是不肯承认这个已经压到头上的世界体系。虽然开放了五口通商，却明里暗里通过地方官对通商设置障碍，不许民众购买西方货物；在体制上，依然把与西方的关系，限制在地方层面上，坚持让两广总督负责五口通商事宜（后改为两江总督），而且没有外交意识，硬是将与外国的关系定在通商上，对国门开放以来到来的诸多问题视而不见。第二次鸦片战争，英国和法国联手，再一次强迫清政府进一步开放国土。这一次，他们安心要让中国人不仅从实质而且从形式上也必须承认这个世界体系。但是，清朝的咸丰皇帝宁肯多赔款，多开放口岸，也不肯让外国使节驻节北京。他可以容忍英国人占领广州，并在广州建立一个傀儡政府，实际控制广州许多年，但却无法容忍在北京城里有一个不向他下跪的人存在。由于咸丰的执拗，战争升级了，北京被英法联军占领，清朝皇帝的别墅圆明园被抢掠焚毁。

    在接下来的谈判和妥协中，外国使节驻京的条件清朝不得不接受。由于英国人和法国人坚持不肯跟礼部和理藩院打交道，一个全然不同于以往政府部门的机构诞生了，这就是“总理各国事务衙门”，简称总理衙门或者总署。在外国人眼里，这个机构就是中国的外交部，然而，在中国人自己的想象中，它只是一个临时机关，一旦有可能，就把它撤销，而且，在衙门的名称上，还保留着文化上的自大，貌似“总理”人家各国的事务，以此求得心理平衡。

    由于开始设置的时候就有临时的打算，所以，总理衙门的机构和人员安排，模仿军机处，设总理大臣和总理章京，所有人员均从各个部门临时抽调，让他们做兼职。总理大臣分为三等，首席曰管理大臣，由王大臣兼任；其次曰大臣，以军机大臣兼任；再次曰大臣上行走。内阁大学士和六部堂官，甚至地方大员都可以兼任总理大臣，有到任视事的，也有挂名的。总理大臣没有定员，多的时候有十几个。总理章京也分等级，有总办章京、帮办章京、章京、额外章京，额外章京中有8人是由军机处章京兼的。

    虽然在清朝政府视线里，总理衙门是个临时机构，但自总理衙门成立（1861年1月）之日起，跟洋人打交道就成为中国政治的主题之一。随着中国卷入世界体系的程度日益加深，总理衙门不但没有撤销的可能，反而管理的事务越来越多，机构越来越庞大。凡诸外交、通商贸易、海关税收、国防、海防、航运、铁路、邮电、开矿以及涉及西方的宗教事务等等都归总理衙门管，就是说，凡是沾点洋人、洋务边儿的事情，都归总理衙门负责管理。总理衙门很快就超越六部之上，变成了另一个军机处。事实上，如果军机大臣不兼任总理大臣，那么等于权力小了一多半。在总理衙门存在的多数时间里，总理衙门最高负责人管理大臣，都是由军机处首席军机大臣奕沂兼任的，其他军机大臣一般也兼总理衙门大臣。总理衙门还有两个有业务关系的大臣，即直隶总督兼任的北洋通商大臣和两江总督兼任的南洋通商大臣，都是地方大员。

    英国公使威妥玛曾在使华日记中对总理衙门办交涉有如下记述：

    中国总理衙门其规矩与欧洲各国之外交部迥然不同，凡各国使臣至总理衙门，必具酒果，王大臣以次陪客同坐，一若以饮食为交涉之要务也者。又中国虽事权不归一，然大臣仍不敢各抒己见，每使臣发一议论，则各人以目相视，大臣视亲王、新入署之大臣又视旧在署之大臣，若王一发言，则各人轰然响应，亦莫非是言。若亲王不言，诸大臣必不敢先言也。一日余至署，诸人相顾无敢先发一语，余不复能耐，乃先发言日：“今日天气甚好。”而诸人尚不敢言，惟沈君某者，似觉不可复默，乃首答曰：“今日天气果好。”于是王大臣莫不日：“今日天气果好。”不啻如犬之吠影吠声云。

    总理衙门下设各个股，分管外交和洋务等事项。其中英国股负责英国和奥斯马加（奥地利）两国的交涉事务，还负责掌管与各国的通商关税事务。法国股负责法国、荷兰、日斯巴尼亚（西班牙）、巴西等国的交涉事务，兼管在华基督教和招募华工事宜。俄国股负责俄罗斯、日本两国的交涉事务，并管理陆路的通商、边防和划界等事宜。美国股负责美国、德国、秘鲁、意大利、瑞典、挪威、比利时、丹麦、葡萄牙等国的交涉事务，并兼管参加各国公会，如博览会、保护华工等事宜。除了以上类似外国外交部的职能部门外，总理衙门还设有海防股，所管的事务包罗万象，所有的洋务事业均由其管理。附属机构有负责杂务的司务厅和清档房、电报处。此外，总理衙门还有一个重要职能，就是选派驻外使节。自1875年起，中国开始陆续向与中国有外交关系的国家派出常驻使节，一般是侍郎衔，而且待遇十分优厚，虽然开始的时候往往几个国家派一个使节，但毕竟标志着中国政府走向了世界，认同了世界体系。

    当清朝政府决定要向西方派遣常驻使节的时候，在满朝文武中，居然找不到一个乐意出国的人。尽管使节的官衔相当高，待遇也十分优厚，几乎可以随意报销自己的开支。最后还是代理过广东巡抚的郭嵩焘出头，才解决了这个问题。然而，朝廷却对这个以讲洋务闻名的官员放心不下，于是另派一个级别低得多，主要是为了捞点好处的顽固派官僚刘锡鸿做郭的副使，到了英国之后，刘的使命就是天天就郭的行踪向朝廷打小报告。连郭参观英国炮台，因风大披了一件英国人大衣，都被视为有失国体。最后，深受西方尊敬的郭嵩焘被迫卸职回国，从此赋闲在家。回乡的时候，家乡湖南到处有人张贴揭贴，骂郭是卖国贼。

    总理衙门虽然是一个新机构，办理的是外交和洋务事业，但很快就染上了旧机构办事拖沓、推诿和暮气沉沉的陋习，跟旧机构一样缺乏效率。

    张元济先生曾经做过总理衙门章京。在戊戌维新期间，有一天他到总理衙门的事务厅办事，偶尔翻了一下文件，发现有一封俄皇尼古拉二世给光绪皇帝的电报，已经在事务厅里搁了两天，既没有人翻译，也没有人汇报。最后还是张元济找人翻译了，上报上去。

    总理衙门的附属机构比较著名的有同文馆。这是一个清政府办的语言学校，专门学习外语，为政府提供外语人才。同文馆由总理大臣中的一人代管，主要事务由提调和帮提调办理，提调和帮提调由总署中的资深章京选充。同文馆下设英、法、俄、德四馆，开始只教外语，后来添设西方科学及法政方面的课程。同文馆学制分为三年和五年两种，大部分教师从国外聘请。同文馆开始招生时对象只限于满人，而且希望举人进士进馆学习，但是，由于顽固派阻挠和反对，加上京城风气不开，结果是举人进士根本没有来报考的，只有那些实在贫穷的满人子弟才乐意进来学习。他们主要是冲着馆内优厚的津贴和吃住待遇来的，加上学校开办后，由于清廷的官僚作风，几乎没有请到什么像样的外国教师，学务管理也一塌糊涂，结果这个学校几乎没有出过什么像样的人才。

    跟总理衙门相关的，还有一个机构必须提到，那就是总税务司。中国原来只有广州一地可以进出口，所以只设粤海关一个小机构，由内务府直接管理，收入归皇家。五口通商之后，海关税收被提上日程，但当时中国对通行于西方的关税制度和征收方式不了解。几经周折之后，咸丰四年（1854年），在上海成立江汉关，中国人担任司税，请西方人帮同办理。咸丰八年（1858年）该机构扩大为税务司，直接让西方人担任正副税务司。接下来，总理衙门成立后设立总税务司，算是总理衙门的附属机构。最初设在上海，在第一任总税务司李泰国去职后不久（1865年），迁到了北京。

    总税务司负责全国的海关税收和海关的行政事务。设正副总税务司各一人，均由英国人担任。正副总税务司之下，设税务司4人，副税务司6人。其组织结构分为五科三处，即总务、机要、统计、汉文、铨叙五科。铨叙相当于人事科，负责内部的人员升迁，汉文科负责草拟对清政府的报告，处理与政府的往来文书。三处是内债基金处、造册处和设于伦敦的驻外办事处。

    总税务司下辖各个海关，每个海关设税务司和副税务司，机构有总务、秘书、会计、监察、查验五科。在习惯上分为内班、外班和海班，分管征税业务、检查和缉私。

    总税务司和各个海关，科处主任以上的官员均由洋员担任，汉人最高只能当到帮办（类似于主管），各个海关虽然也设有汉人的税务监督，但往往无事可做。总税务司的人员升迁、组织调整，清政府一般不能过问，基本上是一个国中之国。

    英国人赫德担任总税务司达40多年，跟朝中诸多大员，如奕诉、文祥、李鸿章等人关系甚深。他不仅负责总税务司工作，还经常参与中国的洋务和海防事业，实际上等于是清朝政府的外籍顾问。总税务司虽然等于是一个承包给西方人的政府机构，尽管有很多的问题，但成立以来的成就还是非常可观的。此前，中国的财政收入主要是田赋，海关税收只是一个微不足道的数目，然而，到了1885年，海关关税收入已经达到1450万两，占政府的财政收入的20%强。许多中国的新兴事业，诸如海军的兴办、新式教育和洋务工业都得到关税的支持。（参见［美］费正清编：《剑桥中国晚清史》，553～554页。）

    总的说来，虽然总理衙门是中国第一个新式的行政机构，但旧式的官场陋习很快就浸润其中，办事拖沓、推诿的毛病日见其重，只是因为总是要跟洋人打交道，在外国人的逼迫和催促下，往往不得不提高一点效率。

    第四节戊戌维新变革的制度意义

    1．戊戌前的政治格局

    1894年的中日甲午战争是一个转折。中日这两个后现代化国家，各自学习西方的成就在直接较量中得到了检验。残酷的现实让中国人意识到这个事实，一个一向为中国人瞧不起的小小岛夷，居然就是因为学习西方学得比中国好，就打败了中国人，而且让中国人败得非常之惨。花上千万两银子堆起来的北洋海军灰飞烟灭，战前国人颇为引以为豪的湘军和淮军也是一败再败，连一场像样的小胜仗都没有，害得李鸿章在马关谈判中连起码的还价资本都没有。

    当然，更为刺激中国人的是，从此以后，中国有了一个能够将自己打得一败涂地的紧邻，而且这个紧邻对灭亡中国非常有兴趣。自从日本将中国打败，拿中国作为上升的垫脚石之后，中日之间的差距就越拉越大。甲午之战，不仅让中国付出了有史以来最大的一笔赔款，而且吞掉了边界基本定型后的两大块国土（其中的辽东经三国干涉后，由清朝政府赎回），也就是说，甲午战争让中国人真切感受到了亡国的危险，从西方只要利益、不要国土的梦幻中醒了过来。

    人们公认，甲午战争是中国士大夫普遍觉醒的转折。这个转折促进了学习西方和日本的热潮的到来，要求变革的呼声日见其高，其中声音最响的是来自广东的一群士大夫，他们的代表人物为康有为和梁启超。不过，讲求西学呼吁变法的人们实际上并不只有这群人，在北京，在东南沿海，这样的士大夫还有很多。使变法成为潮流，最后影响到中枢，应该是这些人共同努力的结果。

    面对亡国的威胁，清朝最高统治者不可能无动于衷。事实上，甲午战争后，无论是光绪帝还是西太后，都感到了亡国的危机，也意识到了变革的必要性（光绪的态度已是众所周知，其实西太后当时也多次表示，冯桂芬的《校邠庐抗议》写得好）。清朝皇室传统的责任感，不仅作为皇帝光绪有，作为太后的那拉氏也有。当然，具体怎么变，他们并不清楚。我们应该承认，尽管国家危亡，但不愿意变法的人还相当多，中国历史上，从来就不缺乏因循苟安之辈，一个王朝到了晚年，这种人就更多。不过，到了这个时候，这些人已经不能像19世纪60年代那样推出自己的领袖，甚至连像样一点的反对变革的说辞也拿不出手了。

    当时的中国可以说是百弊丛生，太平天国之后的地方导向的改革，虽然使中国出现了某些新的因素，但没有使中国出现新的中产阶级，更没有触动旧的政治体制，反而因新旧转换导致体制上的摩擦和裂痕，旧官僚系统的状况不但没有因改革而改善，反而更加恶化。卖官鬻爵已经制度化，人们在买官之后，还要买缺，买了缺之后，还要买排队的位置。一个官缺，至少有几十甚至成百上千个人在候补。买官的钱，只有少量归入国库，其余的都被当事者中饱私囊。作为维护王朝统治的核心制度，科举制也已经退化，不再能胜任官僚制选才和更新的需要。经济状况也是如此，原来的官督商的工商业，日益暴露出官方干预的弊病，经营逐步恶化。对日巨额赔款，又使中国背上了数额庞大的国际资本的高利贷。可以说，中国已经到了一个非改不可的关头，然而改革的条件却相当不好。

    不仅如此，当时中国的变革，还存在着一个巨大的隐忧，就是最高权力的二元结构。西太后是中国的实际统治者，已经牢牢把握最高权力35年。但是，她的掌权却不具有充分的合法性，只是因为伦理结构和体制之间不可避免的缝隙，才使得一个女人变成了中国事实上的皇帝。为了继续做这个事实上的皇帝，在她亲生儿子同治死的时候，她居然甘冒家族之大不韪，不为同治立嗣，选择了与同治平辈，年仅4岁的光绪作为养子继任皇帝，为的就是能够继续垂帘听政。但是，这种举动，还是引发了一场政坛风波，一个昔日的言官吴可渎竟然以死相谏，西太后费了很大力气，才平息了这场风波。然而随着光绪的长大成人，朝廷上下，要她归政的压力越来越大。光绪1889年亲政之后，不仅朝廷舆论，甚至连懦弱的光绪自己，也指望着早日执掌大权。可是，尽管住进了颐和园，西太后却并没有放弃权力，依然在遥控朝政。结果，甲午战争的失败，人们批评的矛头也依然指向西太后。不仅言官说三道四，就连举足轻重的地方大员刘坤一觐见时，也委婉地批评她不该信任宦官。

    在这种情形下，西太后只能再放一点手，一任光绪在前台执政，包括主持变法。后台的西太后虽然把握着最高权力，可是光绪毕竟是合法的统治者，所缺乏的只是经验和事功。如果变法成功，那么光绪所缺少的就自然得到了补足，而西太后再继续控制权力的可能性就会丧失。

    在传统政治结构里，权力是使政治人保持鲜活的春药，在中国历史上，罕有在世的皇帝肯放弃权力和平移交的人，凡是做太上皇的，不是被逼无奈，就是名让实不让。西太后实际上等于是一个做了35年的皇帝，让她在有生之年放弃权力，在传统政治的视野里，的确是件难事。西太后虽然是个精明而且擅长权术的统治者，但毕竟受教育不多，她的知识基本上是她所喜欢的民间戏剧给予的。她不仅有一般富贵女人所有的恶习，贪求功利，而且眼界狭窄，只有粗鄙的戏剧意识，所以，指望她在清朝政治的转折中有更好的表现，应该属于意外之想。

    不幸的是，中国第一次自上而下的中央变法，就发生在这样扭曲的政治格局之下。

    2．变法的制度意义

    戊戌变法期间真正变制内容其实并不多，大体上，我们可以将变法百日内所推行的变革内容分为这样几类，一是机构裁并。在中央，是将原本就属于机构阑尾的各个监、寺如詹事府、太仆寺之类的机构裁撤。在地方，则是将本来就没有什么用处的漕运、河道总督裁撤，把与督抚同城的巡抚裁撤。二是奖励民间发展资本主义工商业，打破了原来对民间工商业的政策限制。三是以新的行政思路，修改各个中央机关的办事规则。四是广开言路，鼓励臣民直接上书给皇帝，突破了原来只有四品官才有资格给皇帝直接上书的限制。五是教育改革，设立京师大学堂，第一次在京城设立国立西式最高学府，与从前的同文馆有本质不同。同时，鼓励民间兴办新式学校。六是科举改革，废除八股文，改试策论。最后一项也许是变法中影响最大的举措，牵扯到最广大的农村知识分子的利益。然而就是这样足够温和的改革，也在某些既得利益集团中引起了强烈反应。机构的裁并，尤其是河督和漕督衙门的裁撤，使得一大批借此谋生的旗人丧失了牟利之所，激发了旗下政治中最为恶劣的风潮，而本来就不甘心失去权力的西太后，在旗人的哭诉和鼓动下，对变法日益反感。

    从表面上看，戊戌变法跟传统意义上任何一次规模较大的变法似乎没有什么不同，尤其是其中的官制变革，实际上都是清朝政府早就应该改而没有改的，即使最为“激进”的废八股之举，也是士林舆论呼吁了多年的，人们早就有思想准备。这种变革，按说没有突破西太后的底线，就是国内大多数偏于保守的士大夫，也是能够接受的。真正令西太后不能容忍的是变法过程中出现的另外两个因素。

    首先，令西太后周身不快的是光绪的另起炉灶之举，即所谓开懋勤殿和设立制度局。西太后明白，虽然这些新设的机构名义上只管改革，但倘若真的设置了，就等于另立军机处，原有的机构就会被架空。旧系统是她的，新系统是光绪的，只有通过旧系统她才能够从中驾驭，如果新的取代了旧的，自然也就意味着她对朝政的控制不复存在。加上光绪借口阻拦臣民上书，未经她首肯撤掉了礼部六堂官的职，在军机处掺沙子似的加上四小军机，因此西太后有理由认为，光绪的夺权行动已经提前到来了。

    其次，虽然变法动静并不大，但朝野上下的维新派所造的变革声势可不小。虽然朝中变法连行政改革都谈不上，但《时务报》关于开议会的呼声已经甚嚣尘上，让士大夫家喻户晓了。一些易服剪发的社会变革议论，康有为自命圣人的托古改制的舆论鼓噪，都过分地刺激了保守士人和朝官的神经。不过真正让西太后感到愤怒的是这些变法舆论制造者们卖力的扬帝抑后的鼓噪。康有为等人当时对政治有一种从传统继承下来的道德惯性，把变法的希望，全数压在并没有实权的光绪头上，屡屡建议光绪“乾纲独断”，明显要排斥女主当政，结果是越发刺激了权欲甚重的西太后。