据卜宪群先生研究，三公、九卿体制的出现，跟中国哲学中，三和九这两个数字具有特殊的意义有关，三、九体现着天数，是万物滋生转化的关键环节。（卜宪群：《秦汉官僚制度》，第四章，北京，社会科学文献出版社，2002。）
秦朝将境内分为36郡（后扩大为40郡），开驿道、设驿站沟通连接。地方官制分为两级：郡与县。京师地方主官为内史，其他郡则设郡守为主管，郡丞为副，郡尉掌武事。另设监御史监督郡县各官。县一级，设县令（小县为县长）、县丞和县尉。在县以下，还设有乡官和亭长，乡有三老、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫听讼和收税，游徼巡查贼盗。严格讲来，乡官不是官僚体系中的正式官吏，只是这个体系的补充和延伸，乡官虽然也有俸禄，但十分微薄，主要还是靠在乡间的产业为生。刘邦在秦朝曾为亭长，但自家谋生尚有困难，需靠兄长接济，因此他父亲怪他不会“治生”。
与官僚系统相配套的是文牍主义的盛行。官僚系统的运转，在很大程度上要依靠公文的传递，沟通各部门的信息，使政令上传下达。诸如上计（各地定期汇报情况）、司法审批、一般行政事务、军情奏报、监察等，无一不需要借助文牍来实现。皇帝实际上也是凭借文牍来掌握政局，了解国家运行的过程，秦始皇规定自己每天要看奏章120斤（简牍），相当辛苦。实际上，在春秋战国时期，随着官僚系统的日益扩大，文牍已经流行，秦统一以后，取消封建制，皇帝与官吏共治天下，“书同文”成为一个首要的为政举措。文字统一之后，显然有利于政务信息的沟通，上行下达不存在文字上的障碍，但文牍主义也水涨船高，发展到了一个新的高度，从此以后，愈演愈烈。
四、“以吏为师”的政治文化
以商鞅变法为起点，秦国在社会基本层面已经开始实行什伍编制、相互连坐、鼓励告发的治理方式。随着“法治化”的进程，相互监视、互相告讦的风尚在君主政治的导向下，开始在官场和社会上流行。在“大一统”的帝国格局内，所有人都是相互猜忌、互相敌视的，政治操作基本的指导思想是法家的“性恶说”。将人的本性定为恶，虽然看起来是对人和社会观察得比较透彻，往往能看穿人行为动机的原发点，从而在操作中以恶制恶，但是这种露骨的政治操作，往往不仅将人行为中的善因子扫除干净，而且刺激了人与人之间的争斗，使人变成了狼，甚至比狼还要凶残无情。从某种意义上说，这种情形对治理的危害更大，如夏曾佑所说：“夫性既恶矣，则君臣、父子、夫妇、兄弟、朋友之间，其天性本无所谓忠、孝、慈、爱者，而弑夺杀害，乃为情理之常，于此而欲保全秩序，舍威刑劫制末由矣。”（夏曾佑：《中国古代史》，254页，石家庄，河北教育出版社，2000。）虽然这种严刑峻法的治理方式在某一时间段内可以实现绝对的秩序，达到路不拾遗、夜不闭户的境界，但强力手段稍有松懈，在争斗频仍的状况下，往往会因为一点火星，就引发冲天大火，导致空前的无序和混乱。
显然，秦朝统治者对此是有所认识的，他们防范的办法是彻底的愚民和思想禁锢政策，以期从根本上泯灭人们的反抗意识和反抗能力。统一后不久，秦始皇就采纳李斯的建议，推行文化禁锢政策，以吏为师，尽焚民间书籍，以严刑禁止民间接触任何除了医药、卜筮、种树之类纯技术性的书籍（偶语诗书者弃市），如果民众要想知道点除了种田以外的事情，只能以吏为师。以吏为师的意义是，基本上除了文吏以外，整个社会没有有文字能力的人，所有的人，包括文吏在内，要学只能学习朝廷的法令，人们看到的文字，也只有朝廷的法令。意思就是说，法令要你做什么你就做什么，官吏要你怎么做你就怎么做，只许刻板地遵行，不许有任何的违拗。反过来，对于文吏而言，掌握熟悉法令也是他们的最大政治资源，20世纪70年代发掘的云梦秦墓，作为县级文吏的墓主人喜，竟然将记载当时的法律条文的竹简大量陪葬，除此之外，其他的书籍基本没有。由此观之，秦朝真是一个“法治”社会和“法治”的国度。
秦朝的法令，规定得非常严格，一点弹性也没有。陈胜吴广造反，在很大程度上是因为秦朝法令的刻板而且严酷。明明是因为大雨连天的缘故，陈胜吴广等戍卒根本无法按期到达指定地点，但法令却没有一点可以变通的地方。明摆着到地方就要杀头，但押送的军官却只能严格执法，坚持要将戍卒送往死地，结果激出了覆灭秦朝的第一颗火星。
禁锢政策从焚书走向坑儒是非常自然的事情。原本，秦始皇对儒生还是颇为重视的，博士官基本上就是为他们而设置的。秦始皇在泰山封禅，开始还招了几十个鲁地的儒生议礼。一来，秦朝的禁锢政策并不涉及朝廷。道理很简单，愚民不能愚皇帝，而儒生是为皇帝服务的。二来，作为一个王朝，仪式和排场是免不了的，而且也是统治者所喜欢的。秦始皇开始也希望儒生们为朝廷制礼仪，但是在一系列重大活动中，比如封禅、朝仪，儒生七嘴八舌，莫衷一是，惹得喜欢专断干脆的秦始皇特别不高兴。随后又发生了卢生议论朝廷的事情，这种事情，就当时而论，也许是李斯辈故意兴狱，但只要有这些“知识分子”存在，议论朝政的事情是免不了的。由卢生事件导致了对儒生的大规模迫害。严刑之下，儒生们相互告讦，越牵越多，最后有460余人被活埋。460个儒生当然不是当时儒生的全部，更不是有知识者的全部，但从此以后，思想的禁锢就在全社会推开了。写在竹简上的，只剩下了枯燥的法令条文。有材科说，所坑之人中，也有方士。当时的方士欺骗秦始皇之事，非止一端，被坑也有可能。
然而，严厉的禁锢政策并没有使王朝的统治固若金汤，愚民的结果，也恶化了人性。我们前面说过，性恶论基础上的治理术，无视伦理道德的作用，将人们的行为规范全绑在繁复而苛刻的法令上，所有的人不存在一丁点的人情，结果是使人变成了食肉动物，一旦作乱，往往毫无顾忌。而且，秦朝比较彻底地打破了权势地位的世袭传统，也自然地让人们产生了“王侯将相，宁有种乎”的思想，更容易导致觊觎之心。繁复而刻板的法令，没有丝毫的弹性，对于治理也是一个非常不利的因素，往往不是导致滥杀，就是激起民变。后人讥讽秦政道，“坑灰未冷山东乱，原来刘项不读书”。越是彻底的思想禁锢，往往越是不能防止动乱，因为真正乐意作乱的人，更多的并不是读书人。只是不读书的刘项（还包括陈胜吴广）乱起来以后，往往伴随着空前的杀戮，秦统一经历百战，中国的人口损失和生产破坏却远没有秦末大乱那么厉害，这里，秦政是要对秦末大乱负相当责任的。
从官僚体系的角度来看，皇帝和官僚之间没有任何道德依附，也没有人类起码的情感联系，官吏服从皇帝服从上级，仅仅是由于服从对象具有强力和手腕，具有高超的权力技术，不服从要付出太多的成本。不仅在一般人中间，充斥着告密和猜忌，而且在官僚集团内部，这种互不信任、互相拆台的风气更盛。在一个深不可测、高高在上的君主面前，所有人的命运都是不可确定的，随时都有可能人头落地，人人都有强烈的不安全感和失落感。君主以权术待下，群臣也以权术待上。一旦君主不再具有雄才大略，不再明察秋毫，那么被玩弄和愚弄的对象就变成了皇帝。到了这个时候，因害怕而导致的服从链条就会锈蚀，一有风吹草动，大厦就会崩塌。如此强大的秦朝，居然会因“戍卒一叫”而雪崩式倒塌，充分说明了这个道理。
秦始皇将咸阳之旁二百里内的二百七十多座宫观以复道和甬道相连，自己的办公地点随时迁移，有泄露皇帝所在的，马上处死。一次在山上发现丞相李斯的随从车马甚多，稍微有点不快，结果身边的人将这个情况告诉了李斯，等到秦始皇再见李斯的行踪时，发现他已经将随从和仪仗大大削减了。秦始皇马上明白了是怎么回事，于是将那天在身边的人都杀了。由此可见，秦始皇虽然贵为天下主，但不信任任何人，即使在比较受秦始皇信任的李斯和皇帝之间，也充满了权术和阴谋。李斯收买皇帝身边的人为自己做耳目，而皇帝则不惜采取非常手段防止这种情况的发生。
秦二世上台后，权臣赵高为了操控他，先是将能与之抗衡的官员统统除掉，然后居然演出了指鹿为马的闹剧，牵一只鹿来，告诉秦二世说这是马，左右的人都说这是马，凡是说实话的人，统统杀掉，几次三番，最后皇帝也就相信他看到的是马了。
也许董仲舒说得有道理，他说，秦朝的百官“外有事君之礼，内有背上之心，造伪饰诈，趋利无耻，是以刑者众，死者相望，而奸不息，俗化使之然也”（《资治通鉴》卷17《汉纪九》）。秦国自商鞅变法以来实行的实利主义的国策，虽然迅速地使国家强大，但其孕育的政治文化，也埋下了日后迅速败亡的种子，“俗化使然也”。
第三节王霸之道——两汉
两汉尤其是西汉，是中国的盛世，与唐朝一起，成为中国人值得骄傲的朝代。汉朝不仅保持和光大了秦朝开疆拓土的锐气和气魄，而且部分地继续了先秦以来的文化繁荣，在制度建设上也多有成就，虽然王朝的统治者力图在儒家的基础上统一意识形态，但由于儒家学说本身在发展过程中就形成了一种开放的形态，所以无论在思想还是制度方面，汉朝的状况都不是绝对的一元体制。思想上，被奉为一尊的儒家实际上成了熔法家、黄老、阴阳和墨家于一炉的杂烩。而在社会的构成方面，原来的文吏、儒生、侠士和残存的贵族逐渐融合到了一起，形成了士大夫阶层，而以士大夫为主干的官僚体系，凭借选举制度，在发展中逐渐形成自己相对独立的品性，对君权构成了某种制约。最后在东汉末年，竟然发展成为官僚门阀，使得君主不得不让渡更多的权力。东晋的开国皇帝司马睿，登基时居然要拉士族领袖王导一同坐床。门阀世族与君主分庭抗礼，一直成为南朝政治的一个特色。
一、郡县制的最终确立
西汉开国，由于对秦朝教训皮相的理解，认为不分封宗亲是其早亡的一个原因，皇室受到威胁时，没有宗室相助，孤立无援，所以，刘邦建国以后，部分地恢复了封建制，除了不得不分给反项（羽）政治同盟一些国土之外，将大片的土地分封给宗室亲族。西汉初年的疆土，有约2/3是分封的，剩下的1／3依旧实行郡县制。然而，在西周那样的宗法制度已经不复存在的情况下，恢复封建制，哪怕是部分恢复，都是王朝的败笔，因为这种间接统治的分封制，在本质上是与大一统帝国格格不入的。此后，刘邦和他的子孙们为了纠正这个错误，整整花费了四代人的工夫。
在刘邦、吕后的时代，王朝主要的精力用在了削平异姓王上。由于楚汉相争时代灭楚联盟的缘故，刘邦在开国之初，不得不把一部分国土封给一些联盟性质的“功臣”，但是他在封疆伊始，就将这些异姓王国视为王朝最危险的潜在威胁，以各种非常手段，先后将这些异姓王灭掉。事实上，无论韩信、英布等人是否有反叛之心，他们的被灭是否有冤枉的成分，被铲除都是他们必然的命运，除非他们先下手，颠覆刘家王朝。从政治格局的情势而言，这些王国不灭，早晚都是中央王朝的不稳定因素，卧榻之旁有他人酣睡，自然会让做皇帝的席不安眠。实际上，刘邦并没有滥杀功臣的特别嗜好，萧何、张良、曹参、陈平一千人脑袋都好好留在项上，而韩信等人的冤死，很大程度上由于他们有封国、有军队，其罪更多的也是所谓的怀璧其罪。
进入文景时代，同姓王国成了最大的麻烦，贾谊的“众建诸侯少其力”的策略，实际上已经打动了汉文帝的心，只是那时削藩的步子迈得比较小而已。景帝时晁错的削藩之策，虽然导致了七国之乱，却是朝廷的削藩和诸侯的卫藩之间斗争的必然结果，朝廷的胜利，使得削藩进程大大推进，七国被削之后，对其他诸侯的控制也得到了加强。武帝时，推恩令的推行，使得几乎所有的诸侯国都被削得很小，与郡相当，甚至还小，诸侯再也没有能力反抗朝廷。而附益法的推行，则进一步架空了诸侯，将王国所有的权力都交给了朝廷派去的相，而相直接听命于皇帝。至此，诸侯国跟郡实际上已经没有任何区别，所以那时的奏章，就将郡国并称，到此，郡县制取得了完全的胜利。
二、皇帝制度的健全与完善
汉朝代秦而起，以反秦政为号召，但承袭的却是秦朝的制度。刘邦打败项羽之后，直接袭承秦始皇始创的皇帝制度，自称为皇帝。显然，皇帝这个囊括三皇五帝的名号，能最大限度地满足刘邦的虚荣心。皇帝制度经过汉朝的修补和完善，初具规模，为后世所遵循。由于秦朝二世而亡，典章制度大多失传，因此我们难以完全确认哪些制度和称谓是秦已经有的，哪些是汉朝首创的，但汉朝对皇帝制度有所修补是可以肯定的。所以，只能笼统地将秦汉的皇帝制度在此处加以完整的介绍。
1．名号
名号是制度的要件，刘邦采用皇帝作为自己的名号之后，皇帝以及相关的称谓也就丰富起来。皇帝自称为“朕”，臣子称之为“陛下”，所在曰“行在”，居处曰“禁中”，所至曰“幸”，所进曰“御”，皇帝的大印叫“玺”，办公处曰“省中”，车驾曰“乘舆”。皇帝的命令则分为四等，一日策，用于册封诸侯王和任免三公；二日制，用于发布重大法令；三日诏，用于发布日常公告；四曰敕，指一些特殊指令。皇帝的正妻曰皇后，父曰太上皇（这可以确认是刘邦首创的），母曰皇太后，子曰皇子，皇子被选为储君（继承人）则曰皇太子，皇帝的女儿曰公主，孙曰皇孙。这些称谓，一直为后世所通用。
2．后宫制度
秦始皇后宫嫔妃达万人以上，后宫制度理应在秦朝已经确立，但由于文献的缺乏，其内部的架构和等级、名号已无从考察。汉初，刘邦的后宫除皇后之外，有夫人、美人，以及良人、八子、七子、长使、少使等称号的嫔妃（包括宫女）。后经多代增益，至汉元帝演变为：昭仪、婕妤（音鱼）、经娥、傛华、美人、八子、充依、七子、良人、长使、少使、五官、顺长、无涓、共和、娱灵、保林、良使、夜者。第一等的昭仪爵位与诸侯王相等，位比丞相，下等的无涓以下也等于百石之官。不过，宫内的官爵都是虚名，所有的等级待遇都只能在禁中的咫尺之地展示，没有丝毫的政治权力。只有汉代的皇后有所不同，可能是由于那时男女之大防还没有后来那么森严，女子地位还比较高，号称母仪天下的皇后，还可以拥有自己的官署，皇后不仅与皇帝一样，参与对天地、宗庙、众神和四时的祭祀，而且在名义上也要参与某些国家事务。所以，皇后所在中宫设有一个机构，有一系列的官吏。秦朝的中宫官见于记载的有两种，一是詹事，二是将行。西汉时中宫官有詹事（又名中少府），负责宫中事务；将行（不久改为大长秋），负责对外事务；中太仆，管车马舆服；中宫卫尉，负责皇后的警卫。他们之下各有令、丞以及宦官和士兵。在西汉，皇后的属官还由正常人担任，到了东汉时期，由于儒学的流行，男女之隔开始讲究，中宫官被裁并，主要负责官员只剩下了大长秋一个，而且所有官员均由宦官担任。
相应地，汉代的皇太后不仅有自己的宫殿，还有自己的官属，主要官员有三：一是长信詹事（因太后居长信宫故得名，景帝时改为长信少府）、太仆和卫尉，以及下属的令丞。汉代号称以孝治天下，所以太后三卿地位要比皇后官属要高。由于女人往往比较长寿，一代的太后没有死，第二代的太后又出来了，汉哀帝时有四个太皇太后和皇太后，因而设置了四套官属。与皇后官属基本是摆设不同，当皇帝尚幼，太后掌权时，皇太后身边的官员往往会很有实权。
3．东宫制度
东宫制度就是皇帝预先确定继承人，即预立太子、配备官属的制度，因太子所居被称为东宫而得名。东宫制度的核心是皇位的继承。历来，继承制度有父死子继和兄终弟及的两套惯例。秦得天下，秦始皇进一步确立父死子继的原则，但由于对自己寿数过于自信，生前没有预立继承人，结果在出行中突然死亡，赵高乘机拥立秦二世胡亥，害死长子扶苏，酿成帝制历史上的第一次继承风波，恰恰这个继位的人，在历史上又是公认的无能，加速了秦朝的灭亡。鉴于这个教训，汉高祖刘邦尚在楚汉相争之际，就预立长子刘盈为太子，以稳定人心。事实上，预立太子，确立东宫制度，用当时人的话来说，主要是为了宗庙社稷，稳固国本。就是说，预先确定继承人，防止觊觎皇位产生的风波，以便最大限度地减少因权力交接而导致的政治动荡。
东宫制度由三个部分组成，一是继承原则，二是师保体系，三是东宫属官。两汉实行的继承原则，在名义上是传子基础上的嫡长制，奉行子凭母贵的惯例，以嫡长子继承皇位。但是，实际实行起来，由于各种原因，例外太多。据统计，在两汉除开国皇帝以外的20个皇帝中，只有6人是以嫡长身份入继大统的。但无论什么身份，多数继承人都有过预先做太子的经历。太子是王朝的继承人、未来的皇帝，所以，他们的教育必须得到非常的重视。据《通典》记载，早在商周时代，太子就有师保（《通典》卷30），汉代的太子配有太子太傅和太子少傅，作为太子日常教育的师傅，负责太子的品行培养和知识传授。两汉太子的师傅，一般都选那些老成有德之人担任，多数是所谓的硕儒，很多人出身五经博士，或者是现任的博士。汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”以来，儒者担任太子师傅成为一种惯例，皇帝还额外地派些五经博士为太子讲经。太傅和少傅手下，分别有门大夫、庶子、洗马、舍人等属官，负责协助师傅的教育工作。除师保之外，东宫还配有负责日常事务的官署，主事者为詹事，其下有令、丞、仆若干，这些官员都是太子的属官，为太子服务。在某种意义上，这一套官制也是一个微型的政府，好让太子练习政务。
担任太子的师傅和属官，就当时而言当然没有什么权力，但由于太子是未来的皇帝，所以，凡是担任过太子属官的人，尤其是当过太子师傅的，待到太子掌权以后，仕途的前景都相当好，从前的师傅后来位列三公者不在少数。后世干脆发展成这样一种倾向，即太子师傅由那些德高望重的老臣、重臣兼任，一方面让这些重臣跟储君挂上关系，以确保其地位；一方面皇帝则是用太子的师傅这种名义来酬谢重臣，让他们拥有皇帝儿子的教师的名义，以示礼敬，一是为了拉近关系——变成准自家人，二是使其地位也变得非同一般，皇帝儿子的老师，连皇帝也必须加以礼敬。但太子实际的教育，却不一定由他们来承担，太子的傅、保，部分地成为了皇帝酬功的虚衔。
预立太子、安排东宫制度，本意是使权力的交接传递更加顺畅，减少动荡，但在实际运作中，预立太子之后往往又会导致另一种矛盾的产生。当太子已经成年，而老皇帝迟迟不肯故去的时候，事情往往会变得微妙起来，一个想要早日接班，一个却当仁不让地恋栈，这时老的往往猜疑心要加重，而小的野心会加大，如果有人从中挑拨，那么很容易就会发生父子相争的悲剧，汉武帝时的卫太子和武帝之间的冲突，就是一例。不仅如此，由于东宫之设，无形之中使在皇帝之外出现了另一个隐形的但却是未来可期的权力中心，各种势力为了在未来占据有利的位置，不仅纷纷介入确立太子的过程，都想让与自己亲近的皇子成为储君，而且利用各种途径对太子施加影响，而继承制度名义上的原则与实际操作的分离，也给了各种势力可乘之机，为权力交替增添了变数。因此，围绕着继承问题，废立风波几乎无休无止，演出了一幕又一幕悲喜剧。
汉武帝晚年，迷信方术，其宠臣江充与卫太子（卫皇后所生）关系不好，生怕汉武帝死后太子即位对他不利，所以谎称太子以巫蛊害皇帝，企图使皇帝早点死去，好继承皇位。汉武帝听信谗言，令江充掘东宫寻找证据，于是逼得卫太子起兵反抗，杀掉江充，父子之间长安城一场血战，最后太子被迫自杀，死后被谥为戾太子。
4．宦官制度
宫廷里出现阉割了的男人，恐怕在中国历史很悠久，据说早在商朝就已经有了。恐怕对于非基督教的东方民族而言，也是一个共性的现象，在古代的埃及、印度和土耳其的宫廷里，都有阉人的身影。换言之，凡是实行多妻制的古代国家，为了满足帝王私欲，都可能实行宦官制度，既满足伺候自己和众多配偶的需要（如果仅仅用宫女，体力不够），又保持帝王性方面的独占的地位，也可以说，宦官或者说阉官的产生，是东方专制王权体制的一种衍生物。
宦官的来源有多种，一是源于宫刑，汉时宫刑可以代替死刑，受了宫刑的往住就被安排进宫做宦官，比如司马迁因替李陵说话而得罪，又没有钱赎罪，接受宫刑之后，进宫做了中书令。二是源于进献，有些地方的人家，为了讨好皇室，将男孩从小阉割进献宫廷。三是源于俘虏，朝廷在与某些叛乱群体和少数民族作战时，俘虏的对方半成年人，往往将之阉割，送进宫来做宦官。
然而，宫里有阉人是一回事，将这些阉人安排官职、设立相应的机构直至衍生成一种制度则又是一回事，这需要一个相当漫长的过程。一般来说，帝王集权程度越高，宦官的地位也就越高，到了战国时期，宦官的作用已经很抢眼了，地位也相当显赫，某些著名的历史人物的发迹，往往都与宦官有着密切的关系，比如商鞅、蔺相如，其出人头地均缘于宦者的推荐，蔺相如甚至还是宦者的门客。秦朝的赵高，将战国以来的宦者的威风发展到了顶点，居然可以左右皇位，让权术大师、丞相李斯也保不住吃饭的家伙。但是，这些宦者的地位与权势往往是通过他们跟君主特殊的个人关系获得的，直到西汉，宦官还不能形成一个系统，更谈不上在政治权力的格局中有一席之地。西汉虽然宫里的中朝官权力逐渐增大，但中朝官往往兼用正常人，尤其是权力集中的尚书台，多为士人的领地，其他如皇帝侍从，也基本上要找士人，所以，宦官一时还难以凭借权力而形成系统，特别是形成影响政局的势力，有些具有权势的中朝官职虽然也任用阉人，但经常是由那些犯了过错的前士人担任，如司马迁因李陵得罪，受宫刑之后就担任过中书令（尚书台首领，用正常人叫尚书令，用阉人叫中书令），但这些人无论在思想上还是在行为方式上，实际上依然属于士人。
进入东汉以后，事情发生了变化。首先是尚书台过于庞大，已经成为准外朝的官僚机构，特别是太尉领尚书事之后，尚书台几乎变成了另一种意义上的相府，只不过是跟皇帝关系过于密切的相府，等于是将原来中朝官的一大部分职能分离了出去。其次，鉴于西汉末年王莽篡位的教训，新朝有意在制度安排上裁抑外戚，间隔内外，所有的皇后和皇太后官属都换成了阉人。同时，由于东汉经学大盛，礼教的讲究，官方对于道德教条的刻板强调，使得男女之防日见其严，逐渐地皇宫里难以见到正常人，内廷近侍悉用阉人，原来士人和阉人兼用的中常侍、黄门侍郎等侍从官职，都归了宦官。如此一来，势必导致宦官人数的增加，进而导致其机构的扩张和完善。然而，真正导致宦官形成气候的，还是因为东汉自第三个皇帝汉章帝以后，绝大多数君主都是幼年登基，这势必导致那些年纪轻轻的太后当政，而年轻的太后们碍于礼教，不得不依靠宦官来交通内外，于是，宦官势力进一步增加。更进一步，由于太后称制往往会引起外戚的专权，当小皇帝长大以后，为了对抗跋扈的外戚，对于从小生长在深宫里的他们来说，似乎值得依赖的人只有身边的宦官。宦官是他们的玩伴、是他们的保姆、也是事实上带他们成长的父母，他们想要从跋扈的外戚手里夺回权力，可以依靠的首选只有宦官。在依靠宦官剪灭外戚之后，宦官则因功而成为主宰朝廷的势力。经过几番的促进和强化，终于酿成了东汉末年的宦官专权，虽然后世王朝都痛恨东汉的宦官之祸，但宦官制度的基本模式也由此奠定。从此以后，无论统治者如何抑制和防范，宦官作为一种制度性的势力或者说危害始终存在。
东汉桓帝年间，外戚梁冀专权，在梁太后和梁后相继死后，汉桓帝依靠中常侍单超、具瑗等宦官首领，谋划剪灭梁氏。延熹二年（159年）八月丁丑，具瑗率领千余禁军，突然包围梁府，逼得梁冀自杀，宦官将梁家宗亲无论男女老幼统统杀掉，与梁冀有牵连的朝臣和地方官被处死者数十，被罢免者三百余人。单超等五人因功被封万户侯，连小黄门刘普等人也被封为列侯。从此，外戚专权被宦官专权所取代。
三、官僚体系
汉朝承袭了秦朝庞大的官僚体系，建构了从中央到地方的金字塔式的等级官制，作为处理国家政务、特别是行政事务的工具。汉朝的官僚系统虽然基本依照秦朝的框架，但其繁复程度明显加大，从一开始就存在着两种形式的科层化迹象。一种是国家治理的结构；一种是皇帝家事管理结构。官僚的人员构成，在秦朝的时候还存有贵族公子的痕迹，出将入相者，大抵是六国的贵族后裔，但是，经过秦末的战乱，汉朝新起的权贵，大多出身卑贱，官僚制进一步趋于平民化。
汉初诸臣，只有张良出身最贵，系韩国丞相之子。其次则张苍，秦御史；叔孙通，秦待诏博士。萧何、曹参为县小吏，任敖为狱吏，周苛为卒史，傅宽为魏骑将，申屠嘉为材官，其余陈平、王陵、陆贾、郦商、郦食其、夏侯婴等都是白丁，樊哙是杀狗的，灌婴是贩缯（一种丝织品）的，娄敬是拉车的。（赵翼：《廿二史札记》卷2）
1．外朝官
两汉的官吏大体上可以分为外朝官和中朝官两个系统。所谓外朝官是指在宫廷外办公的官员，中朝官是指在宫内办公的官员，显然，一部分的中朝官属于宦官。
在汉朝之初，绝大多数官员都属于外朝官，外朝官几乎等于官僚体系的代名词。详细说来，外朝官又分为中央和地方两部分，中央又可以分为丞相三公体系和九卿与列卿体系两部分。丞相三公分管行政、监察和军事，但实际操作中权限又互有交叉，九卿和列卿按理属于丞相三公所属的各有分工的部门，但实际上大多是配属皇家和宫殿的官员以及各自的衙门，只有主管刑狱的廷尉和主管赋税的大司农（秦时为治粟内史）的职责，与丞相府有交叉。在这里，首先大致介绍中央官。
（1）丞相、三公体系。
丞相是秦汉从战国承袭下来的官制。战国时期的相，权力不仅大而且范围广，有时甚至可以充当将军担任出征军队的指挥。秦汉的丞相也承袭了这一特点，责权重而且管得宽。西汉初年，丞相与秦时一样，属于三公之首，主要负责行政事务，但实际上往往无所不管，既要负责日常的行政事务，又可以管官员的任用以及赏罚，甚至在特殊情况下可以对犯法的官员先斩后奏，有的时候还参与军事行动的指挥策划。相府是中央政府中最庞大的机关，各种属员长史，司直以下曹、掾动辄数以百计，各有分工，在某种意义上类似于我们今天的国务院。只是这个“国务院”不包含各部（九卿与列卿），而且所有的属员都是丞相自己挑选任命的，只对丞相负责。“政府”一词的古义，就是指丞相府。三公的另外两位情况有所不同，御史大夫主管监察，但与丞相一同开府，各立门户，实际上也是什么都管，从一般的行政到领兵出征。而且在某些能力奇强和比较霸气的人任此职时，权力甚至要超过丞相，如汉武帝时有名的酷吏张汤任御史大夫时，“丞相取充位，天下事皆决于汤”（《汉书》卷59《张汤传》）。西汉初年，丞相、御史大夫并称二府，权力很大。只有太尉相对来说要清闲一点，名为朝廷的最高军事长官，但实际上只是皇帝的高级军事顾问而已。除了总理国家事务外，汉代的三公还有一个特殊的职责，那就是调和阴阳，使国家风调雨顺。如果出现大的灾害，按例三公、尤其是丞相要自请免职。调和阴阳职责的背后，是朝廷对农业生产的高度重视，同时也反映了以董仲舒为代表的今文经学的某种理念，即自然现象是跟人事活动具有相关性，人事可以引起天象的变化。
西汉时，丙吉为丞相，一次行长安道上，遇见有人斗殴，伤及人命，丙吉置若罔闻。然而见有牛卧在地上喘息，却连忙跑过去对牵牛人问这问那。从人不解，说有人斗殴出人命了你不管，见个老牛喘息却问长问短，是什么道理？丙吉答道：斗殴之事，自有地方官和廷尉管，宰相负有调和阴阳之责，今方阳春，半即喘息，有阴阳不协之嫌，怎么能不问呢？
自汉武帝以来，为了加强自身的权力，皇帝逐