宋朝是个多难的王朝。它建立之时，正好赶上北方游牧民族的新一轮兴起，先是契丹，然后是党项和女真，接下来是蒙古，一个比一个强大凶猛。而王朝接手的时候，偏偏落下政治地理上的病根——作为北方屏障的云燕十六州在契丹手里，抵御游牧骑兵的长城和高山都化为乌有，从一开始就落得个被动挨打的境地。西北方又被西夏和吐蕃堵住，断了输入良种马匹的路，这使得宋朝从此没有精良的骑兵。同时，建立王朝又正好摊上一个骄兵悍将跋扈的年代，打了天下之后，不仅要防止地方上军阀割据的重演，而且还要防范中央军的肘腋之变。
宋朝开国皇帝是不折不扣的军人（赵匡胤和赵匡义），与此前的汉、晋、隋、唐的开国之君相比，赵家兄弟的武夫色彩更加纯正。但是，他们（尤其是前者）却建立了一个格外强调文治的王朝，一个对文人极端重视的王朝和意识形态道德色彩极其浓烈的王朝，当然，也是一个武人被压得最扁、武装力量最弱的王朝。正因为他们是武人，对武人之弊体会就更深。
宋朝科举最盛，取士最多。虽然国家多灾多难，但开科取士却不耽误，只要皇帝没有被掠走，考场总是满满的。宋朝的士子，得官最易，官僚体制机构重叠，床上架床。机构内冗员密集，人浮于事，但薪俸却水涨船高。宋朝的文官，没有掉脑袋的危险，贪污腐化一般不是问题，只要不乱讲话、乱做事，就会“无灾无害到公卿”。即使乱讲了，也不要紧，大不了发到边远地方去做官就是了。对于道德的讲求，宋朝也达到了一个前所未有的境地。儒学发展到理学阶段，虽然学理上开辟了一番新天地，但其中所蕴涵的道德束缚，却越来越令人窒息。
宋朝制度是一个过分精致而繁复的网络。这个网络，将从前所有的毛病几乎都消弭了，女主、外戚、宦官似乎都没有造成太多的麻烦，它有的是永远也裁不掉的冗兵与冗官，还有空前的低效率。
当然，政府效率的低下，在那个管理没有专业化的时代也有好处。国家崇本抑末的政策推行不了，结果是工商业得到了空前发展。尽管国家养的无用之官和无用之兵越来越多，农民的负担也比唐朝多了七八倍，但由于农民参与“末业”的结果，社会经济空前发达，所以还勉强能支持得了。由于“大门槛”（士族）的消散，原来的依附农民与正常的编户齐民地位接近，农村中的富户，更乐意采用租佃的方式，将田地租给农民耕种，而腾出手来从事商业经营。农村社会所有的人，除了在财富占有和读书与否上面有差异，其他的差别则不明显。唐朝还残存的对农民自由迁徙的限制，到宋朝也取消了。一批农村人变成了市民，经济发达地区的城乡出现了规模宏大的手工业工场。包买商人垄断了市场，商品流通加快，世界上第一张纸币出现了。各种现实需求也拉动了技术的发明，读书人的增多（包括市民中能读写的人），使得出版和印刷业成了一种产业，从而刺激了活字印刷术的发明。而军事上日益严重的北方压力，也使得火药以及火药武器出山，用以弥补军事力量的虚弱。总之，这是一个商业和发明都空前活跃的时代。
显然，一个繁复而低效的政府，虽然给社会发展留下了某些空隙，但毕竟不能给社会进步提供制度上的支持。宋朝的政治制度非但没有随着社会前进，反而越发显示出相反的变化迹象。道德走向禁锢，而变法也明显地要强化政府的作用，让本来就腐败的政府机构具有无所不管的职能。变与不变的分野，从一开始就是到底是保持政府无用而不管的状态，还是变成无用而全管的状态之间的争论，到后来竟然沦为无聊的党争，此一时一派人上台，彼一时另一派得势。显然，一个无用而不管的政府应付不了社会的变局，但比无用而全管的政府还是要好一点。
两宋虽然是一个在政治制度设计上过于繁复的朝代，也是一个制度与自己所在社会过于脱节的朝代，但是它为后世提供了不少的政治制度方面的借鉴，是值得我们探究的。
第一节繁复的中央行政机构
宋代的中央机构，从框架上来看，是从唐代临摹下来的。唐代有的机构它都有，而且从表面上看也没有太大变化，但实际权力格局和具体运行机制却大相径庭，严重的名不符实。正式机构是一套，附加机构又是一套，往往附加机构才是真正负责的机关。一个机构的负责人，往往不负责本机关的事务，却去管另一个机关的事情。形成了叠床架屋、彼此纠缠的官僚体系。
1．宰相及其官属
宋代的宰相制度有两次大的变动。在北宋开初的100多年，以同中书门下平章事为宰相，参知政事为副相。中书门下作为宰相的属衙，有别于中书省和门下省单独存在。宋神宗元丰改制（王安石变法）之后，回到唐朝制度上，以三省副长官为宰相，但实际上的宰相则是尚书省的左右仆射兼中书和门下省的侍郎。三省领导机构已经合而为一，直接领导原尚书省下辖的作为执行机关的六部。王安石变法失败后，“新法”虽然被废，但这种体制实际上一直延续了下来。到了南宋，将左右仆射改称左右丞相，结构其实还是元丰体制。宋初宰相员额从一人到三人不等，参知政事二员到四员不等，但最多的时候，还是二正二副，即两个宰相和两个参知政事。元丰改制，将副相去掉，南宋又恢复了宋初的旧貌。
宋初100多年，中书门下是事实上的“宰相府”，宋人称之为“政府”，其属员人称“宰属”。中书门下的直属机构有五房，计有孔目房（书记处）、吏房、户房、兵礼房和刑房，每房设堂后官三人。堂后官又称堂吏，开始的时候，由于中书门下不算正式机构，所以由吏员担任，随后发现堂后官权责甚重，时常弄权，于是改由朝廷命官担任。元丰改制后，宰相的下属机构跟唐朝一样，由中书门下的属员充任。
2．三司使
三司是五代军阀体制下的产物。那时的文官体系，已经蜕化成税收的机器，所以，唐代处于官僚结构第二等级的户部所辖的财政事务被集中整合起来，成立三司，即所谓铁盐、度支、户部，以加强征收赋税和财政收入管理的职能，也就是加强对民间的搜刮。三司的负责人即三司使。这种制度被宋朝继承下来，而且发扬光大，一时间成为管理国家经济的中心。其敛财能力，不仅五代不能比，就是汉唐盛世，也不及其十分之一。宋代商品经济发达，各种商税以及相关税的征收额度，在宋代达到了空前绝后的地步，大大超过来自农业的收入。凡诸铁盐、酒茶、丝绢，以及工场、店铺、行商、过渡的各种税费，无一漏网。正因为如此，朝廷才可以支持庞大的官僚机构，供养超过百万的常备军，以及年复一年地向北方少数民族政权交纳钱帛。三司使权力之重，有时甚至超过宰相，被人称为“计相”。
三司下辖三司：铁盐司，度支司和户部（此户部非尚书省的户部，那个户部仍然存在，但已经无事可管），每司下设支司，当时称为“案”。
铁盐司下设七案：兵案、胄案、商税案、都盐案、茶案、铁案、设案。需要说明的是，其中的设案主要是负责朝廷每旬的设宴以及宴席所有的相关费用；兵案除了管理军队士兵和军官的薪饷之外，还要负责各地吏员的升补考核，以及刑狱、捕盗、甚至造船事务；胄案除了负责兵器制造外，还负责维修河渠；铁案负责所有矿产的开采冶炼，或者是负责民间矿产冶炼的税收。
度支司下设八案：赏给案、钱帛案、粮料案、常平案、发运案、骑案、斛斗案、百官案。其中常平案负责各地的常平仓，即平籴，就是各地丰歉年的粮食调剂事务；钱帛案负责军队的春冬衣、百官的俸禄；粮料案负责军队的粮料（牲口口粮）、各地粮草的出纳、部分的漕运和商人的飞钱；发运案负责大部分的漕运，一部分的商旅税；骑案负责国家马匹牛羊饲养、购买事务；斛斗案负责仓储；百官案负责在京官员的俸料钱、祭祀的礼物、各地驿站的供给。
户部司下有六案：户税案、上供案、修造案、曲案、衣粮案、两税案。其中，两税案负责夏、秋两税；上供案负责各地上供钱帛；修造案负责京城的工程以及某些官营手工业；曲案负责酒的制作或者购买；衣粮案负责军队管理部门的衣粮盐茶等项东西的供给。
除此以外，三司还设有一批附属机关，负责催促、监督、复核以及受理投诉等项事宜。
三司是一个几乎无所不管的部门，它的职权范围涉及了原来兵部、户部、工部以及吏部、礼部的事务，甚至连监察部门的职权也受到了侵犯。而且，它还包办了地方州县的所有财政事务，控制着地方政府的命脉。所有的州县政府实际上都变成了它的执行机关。事务之庞杂，机构之庞大，前所未有。但是，需要特别指出的是，宋代三司虽然看起来对经济无所不管，但实际上，除了征收赋税之外，在多数情况下，并不采用直接行政管理的方式处理所辖事务，而多采用发包给商人的形式管理，由特定的商人出面代征代管。这样的方式一方面促进了宋代市场经济的发展，一方面也导致了权力经济的发达，助长了官僚机构的腐败和低效。
在前现代的条件下，政府在经济管理方面权力过分集中，虽然在开始的时候能最大限度地增加中央政府的财政能力，但时间长了以后，势必导致机构的过分臃肿，行政效率的超常低下。以至于积压十多年的账簿没有处理，官吏贪污腐败严重，影响到了官僚系统的全局。更重要的是，三司这种垄断全国经济命脉的局面，不符合宋朝统治者分权制衡、防止任何一种势力坐大的建国理念，所以，非改不可。元丰改制后，将三司侵夺各部门的职权重新归还给了各部，其中最主要的财政权归属户部。三司这个一度凌驾于各个政府机关之上的庞然大物，终于寿终正寝。
3．三省六部
自唐朝三省长官集中政事堂办公、形成事实上的宰相衙门以后，六部就成为主要的行政执行机关。宋朝的三省六部都是齐全的，但在宋初百年中，基本上没有什么事做。三省虚置还情有可原，但六部无事可做，无论如何都是制度的一大倒退。
三省在元丰改制前，机构都存在，但没有任何权限。三省长官虽然官位犹存，但很少委任，实际是空衔虚置。门下省的副长官是门下侍郎，但管理门下省衙门的却不是门下侍郎，而是另派一个门下省的属员给事中“判门下省事”来负责。中书省也是如此，中书侍郎不管事，管事（实际上就是看看衙门）的是一名中书舍人担任“判中书省事”。尚书省自然更不例外，省内的副长官左右仆射不管事，另派一个“权判尚书都省事”来看摊。不仅如此，在三省之外，还设有门下后省、中书后省以及尚书都省，床上加床，除了安置人员，什么事也没有。
元丰改制以后，原来中书门下的机构撤销，全部分派到门下、中书两省，三省合一，负责长官变成宰相，而中书、门下两省变成事实上的宰相附属机构。
宋朝初年，六部二十四司机构都在，但全系虚置。在吏部之外，陆续添设“流内铨”（负责流内官员的铨选）、审官东院、审官西院、三班院，分担原来吏部负责的官员选拔、考核、升迁事务，其中，有一部分的事务已经被三司侵夺。吏部的尚书、侍郎虽在，但负责看摊的却是“判吏部事”二人。元丰改制之后，这些附加的各种院全部撤销，人员职事重归吏部。
户部的情况稍有不同。由于三司已经另设户部，将职权全部拿走，所以，宋初尚书省下面的户部，只负责多少年都不来一个的海外贡品的管理。跟吏部一样，户部也另派“判户部事”一员看摊。元丰改制，将原来三司的大部分职能及人员交还户部，户部重新变成一个管理财政的职能部门。
礼部跟吏部的情况一样，虽然衙门尚在，但朝廷礼仪、祭祀事务，却由另设附加机构太常礼院负责，部分的事务也被三司侵夺。礼部剩下的事务只有每三年一次的科举考试，部务也是由另行派遣的“判礼部事”负责。元丰改制后，太常礼院撤销，职事划归礼部，另外，三司也撤销了，被侵夺的职权也划了回来。
此外，兵部的事务大部分归枢密院，小部分归三司；刑部事务由三司和审刑院拿走；工部则由三司的某些部门取代，各自的部门都由另派的“判部事”负责看摊。元丰改制后，全部职权回归，变成真正意义上的职能部门。
4．枢密院
枢密院是唐朝后期设置的机构，原意是利用代表皇帝的宦官参与宰相议事，分宰相之权。五代时期，枢密院变成了军人的天下，成为凌驾于宰相之上的最高权力机构。宋代继承了枢密院体制，负责全国军政，但由文官负责，非文人科第出身不能做枢密使。同时，枢密使和副使位列宰辅，与宰相一起参与军国大事的处理。这等于是，枢密院从宰相那里拿走了军政事务，而枢密使又不负责除军政以外的其他事务，两伙分别负责不同事务的宰相，最后组成一个宰相集体，共议军国大事，共同为皇帝负责。
枢密院的长官为枢密使或者知枢密院事，副长官为枢密副使、同直枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事。一般都以文官担任，担任枢密院长官的人选，资格与宰相相同，比如著名的词人晏殊就做过枢密使。只有在南渡以后，为了收回战乱期间形成的驻屯大军将领的兵权，才给了韩世忠、张俊和岳飞三个武将枢密使和副使的职位。
枢密院的下属机构主要是各个房。宋初有兵、吏、户、礼等4房，后来陆续增加，最多时达到25房。此外，还有若干司，如承宣司、兵马司等，南宋时，又添设宣旨院和省马院。
5．宋代中央官制的特点
宋朝矫五代之弊，在机构设置上主要考虑权力的分散和制衡，以防止任何一个机构权力过大，使得任何人无法凭借组织的力量颠覆皇权，结果矫枉过正，形成了中国历史上机构最庞杂，人员最臃肿，效率最低下的政府体系。主要特点如下：第一，机构重叠，床上架床。比如三省之外，再设外省，有了六部，还要设与六部职权雷同的各种院。一个吏部居然附加四个机构——“流内铨”、审官东院、审官西院、三班院，来分割选官之权。作为宰相府的中书门下，和作为另一个宰辅机构的枢密院，都要设置专门对口的行政办事机关，都有兵、吏、礼、户等房，相互重叠，徒增扯皮工夫。第二，权力分散，职能混淆。明明已经职能分工相当明晰的归口职权，却被分割，谁都可以管，谁都不负责。比如工程，三司管一大部分，中书门下管一点，工部还剩一点。军事也是这样，枢密院管了大头，然后三司再管一部分，兵部还剩了个尾巴，彼此之间缺乏明确的分工。第三，机构臃肿，人员众多。各种机构只要有个衙门口，人员就会源源不断地补充进来，权力大、待遇好的机构人就更多。宋代的科举取士既宽，取人又多，必然导致僧多庙小，人满为患，虽然为患，但却坚决不肯裁人。第四，事权不一，部门官不管本部门的事，部门长官只是一种官衔，只有挂上“判某事”，才算有了具体负责的地方。第五，对于官员不信任，很少给予全权。各部门长官，往往以“知”甚至“权知”的方式任命，往往给官员一种暂时代管的暗示，令人难以尽心尽力。后来的史家说得好：宋朝“三师、三公不常置，宰相不专任三省长官，尚书、门下并列于外，又别置中书禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政。天下财赋，内庭诸司，中外筅库，悉隶三司。中书省但掌册文、复奏、考账；门下省主乘舆八宝，朝会班位，流外考较，诸司附奏挟名而已。台、省、寺、监，官无定员，无专职，悉皆出入分莅庶务。故三省、六曹（部）、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。故中书令、侍中、尚书令不预朝政，侍郎、给事不领省职，谏议无言责，起居不记注，中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言，非特旨供职亦不任谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者十常八九。”（《宋史》卷161）这样的体制，效率不可能不低，宋朝官僚机构效率之低，有一个例子可以说明。据说宋太祖曾经向有关部门要一个熏笼，几天过后没有动静，于是动了火。但是官员解释说，这种事情得经过逐级审批、下达，最后还得复奏皇上，得到最后批准，才能办理。（杨万里：《诚斋集》卷69）
元丰改制之后，从表面上看，似乎官制的弊病已经基本消除，但实质上问题并没有根本解决。首先，虽然宰相与执行机构六部之间的关系已经理顺，但枢密院与宰相之间二元结构的问题依然存在。其次，某些机构重叠的问题依然还在，比如三省的外省问题，宰相府和枢密院各自一套雷同的附属机构的问题等。最后，改制虽然合并了庙，但却没有裁和尚，机构臃肿，人浮于事的现象反而由于机构的裁并加剧了。
第二节宋代的地方官制
宋代的地方官制跟中央有近似的毛病，同样是机构重叠，人浮于事。名义上，宋跟唐一样，都是三级行政区划，道（路）、州（府）、县。但路这一级基本虚置，可是机构却越添越多。州县两级，主官不实授，而称为“知事”，知事之外，还设置若干平级官员，以分主官之权。同时，州县在军事、财政和人事方面的权力越来越小，相应的权力都被集中到了中央。这样一来，虽然五代时期外重内轻的问题解决了，但地方上的积极性和主动性也没有了。
1．路
道这一级，唐代有时也称路，宋代叫路的时候比较多。宋朝虽然国土面积比唐朝小得多，但路的数目却多于唐朝。跟唐朝一样，至少在名义上，路这一级的政府机构是所谓的派出机构，不是一级正式地方政府。自从宋太祖“杯酒释兵权”之后，节度使的名义取消，路的实权已经不存在了，路的机构实际上已经没有什么用了，但是，路级机构反而越添越多，形成了多达九个平行的机构，下面列举其要者：
第一，转运使司，人称“漕司”。原来设置的时候，是在节度使没有撤时，用来分节度使之权，主管路的财政和漕运。后来节度使裁撤，转运使司名义上成为一路民政的总管。但不久漕运与财政都被中央政府的三司管了，转运使司逐渐变成闲衙，但依然保留机构，养了一批闲人，做事不足，添乱有余。
第二，提点刑狱司，人称“宪司”。此司是从转运使司分出来的，主管一路的刑狱审判事宜的巡查。在实际政治生活中，由于中央政府权力膨胀，各州往往直接与中央审刑院和大理寺接轨，此司也处在可有可无之间。
第三，安抚使司，人称“帅司”。名义上是管理一路的兵事，但宋代地方军极其虚弱，且又在各州府，所以，此司是个彻底的闲衙门。
第四，提举常平司，人称“仓司”。主管一路的备荒粮仓，荒年的粮食调剂。但此业务早就被三司拿走，所以，也等于虚设。
第五，提举学事司。名义上主管一路的学政、学校和科举考试事宜。但科举一般不在路这一级考，路这一级又不设学校，所以也是闲衙。
第六，提举保甲司，负责一路的乡村保甲的推行，王安石变法的产物，变法失败则废。
2．府、州、军、监
（1）府。
宋朝的府要比唐朝多得多，分为京府和普通府。京府有四个：开封、河南（洛阳）、应天、大名。普通府三十个。府的正官本为府尹，但宋朝一律不设，负责官员以临时派遣的名义管理府内事务，称为“权知某府事”，简称“知府”。
（2）州。
州是这一级最常见的行政单位。多数地方都设置州。州可以分为雄、望、紧、上、中、下等几个等级。州的负责官员跟府一样，也称“知州”。
（3）军。
凡地处要冲或者为军事重镇者，设军。军与府、州、监同级，一般城池坚固，易守难攻。但辖区一般比州府要小。军设“知军”。
（4）监。
宋朝凡属出产矿产、制盐、铸钱和军马养殖地，设置监的行政单位，与府、州、军平级。监设知监。
凡府、州、军、监这一级的行政单位，除了正印官知府、知州、知军、知监以外，还设置与它们同级的通判，少则一员，多则三员。但除正员通判之外，还有“添差通判”，一般三员到五员。通判不是地方正经的负责人，但可以干预地方行政，同时还负有监督职能。这些职位主要是用来分地方长官的权。添差通判一般不理政务，但多少是添了一双眼睛，在防止州府离心方面也有作用。
第二级行政单位，属官有签判、推官（前两个为正官助手）、观察（书记）、录事参军（纠察州事）等，以及学校的教授。
3．县、镇、寨
宋代的基层政府有县、镇、寨三种形式。一般情况下基层政府是县，跟州府的思路一样，县没有县令，只设知县。在经济发达和交通要道所在，设镇。镇开始设镇将管理，后来设监镇。凡军事要地，或者与少数民族接壤地区，设寨。寨设知寨。
基层政府的属员有丞、主簿、尉等。
基层政府规模过小，从来没有反叛的可能，但长官依然要“权知”，而且稍微大一点的县，就设两个主官。
北宋庆历年间，永兴军一度居然有三个知军。先是夏竦判永兴军，然后以陈执中为永兴知军，再以范雍为知军。为了解决一府三守的矛盾，朝廷令后面的两人出郡巡边，不驻扎在永兴军城内。（周密：《齐东野语》卷8）
第三节宋代的科举与学校制度
从汉朝开始，官办学校就跟选举制度息息相关，东汉已经到了非太学生、不通经者不能进入察举系统的地步。隋唐也是如此，科举考试考什么，重视什么，学校就学什么。官僚作为那个时代最荣耀、也最容易获利的职业，不可避免地吸引了所有求学者的注意力，而学校制度势必难以跟选举制度脱离关系。显然，有志于恢复文官传统与精神的宋朝，将两者的关系结合得更加紧密了。
1．科举制度
宋朝建国，很快就恢复了科举考试制度。作为重建文官体系的一个组成部分，宋朝统治者对于科举之重视，超过了前人。宋朝皇帝不仅开殿试，亲自主持考试，而且还亲自写诗，鼓励士子读书参加考试。
宋代科举开始的时候，跟唐朝几乎一样，科目也类似。但很快进士科就压倒一切，后来的科举，几乎就是进士科的代名词。进士考试分成三个阶梯，第一为州试，州试及格，送往礼部省试。省试合格，则参加殿试。殿试由皇帝亲自主持，考试不淘汰，但分出名次。
进士考试开始每年一次，后来改为每三年一次。州试又称乡试、乡贡，由州一级正印官主持，每个科场年的秋天（农历八月十五）开始，连考三天。合格者由官府第二年春天送往京师，参加礼部省试。省试由朝廷特点的知贡举主持，省试完毕，随即举行殿试。殿试由皇帝亲自主持，定出考生名次，旋即可以选为官吏。宋朝不像唐朝那样还要再到吏部考一次。殿试的来历，说来有点传奇。那是宋太祖开宝六年，知贡举营私舞弊，举子大哗，告上朝廷，于是宋太祖亲自在讲武殿出题重考，从此后形成惯例。显然，这种皇帝亲自主持的殿试，对于增加考生的荣耀感和对皇帝的依附性，有着意想不到的作用。从此以后，进士被称为“天子门生”，皇帝不仅是官僚们的“君”，还成了某种意义上的“师”，君臣之间的联系程度无形中得到了增强。
据说刚实行殿试的时候，有两位举子相差无几，都争当状元。宋太祖自己也没有主意，不知选谁为好，于是叫他们在殿前相互搏斗，胜者为状元。两人中，有一位秃顶，在搏斗中被对方将幞头扑落，于是被判落败。此种考试，当是赵匡胤武夫余风尚存的结果。（《宋人轶事汇编》卷5）