来自北方草原和山区的游牧民族和游猎民族，与占据黄河和长江流域的农业民族长期对峙，此消彼长。农业民族的经济和文化优势，与游牧（游猎）民族的军事优势之间，往往能实现某种平衡。直接与汉族对峙交锋的民族，往往有三种命运：或者被驱逐，或者接受汉文化内附，或者趁中原王朝内乱进入中原成为北方统治者。那些趁着中原王朝内乱进入中原的游牧人，大多在接受中原先进文化之后被同化，从而失去原先的军事优势。然后是一个民族的大融合，在新的民族融合的起点上，重新确立一个与游牧人混血的汉人王朝或者被汉化的少数民族政权。

    宋朝所面临的局势与前代有很大不同。由于制度缜密，政策得当，使得宋朝长期摆脱了内乱的压力。虽然在与来自西、北两个方面的游牧民族的角逐中处于劣势，但这两个游牧民族过于弱小，也没有能力入主中原，而是在与宋人不断的接触中接受了汉文化。汉化的结果使得游牧民族的军事优势呈现下降趋势，于是双方形成均势。这时，从大草原的后台，又冒出一个新的更加生猛的民族，但是同样的，这个生猛的民族在入主中原之后，也逐渐被汉化而失去锐气，结果又被后来崛起的新人所取代，而这个最后登台的新人，居然在中国历史上第一次以少数民族的身份，统一了中国。

    契丹、党项，女真，蒙古这三拨在中国舞台上现身的游牧（游猎）民族，上演的就是上面所说的梯度替代史。

    女真人建立的金朝和蒙古人建立的元朝，属于那种主观保持草原帝国原貌，而被动接受汉化的王朝，在这一点上，他们与前面的鲜卑人不同（北魏），与后来的满人（建州女真）也不一样。这样的王朝，无疑带有前所未有的草原帝国特色。孟森先生云：“自有史以来，以元代最无制度，马上得之，马上治之。”（孟森：《明史讲义》，31页，上海，上海古籍出版社，2002。朝更危险的劲敌。事实上，在女真人最后与宋朝联手灭辽的过程中（这无疑是宋人一大失策），已经被女真打得一塌糊涂的辽军，只能在对付宋军的时候还占据优势。宋朝军事上的软弱，不能不诱发女真人进一步进入中原的野心。）不过，金与元比较起来，还稍微有所不同。女真人毕竟属于半农耕的民族，对于汉文化的亲和度多少要高一点。随着王朝延续，上层统治者有时多少显露出某些接受汉人制度文化的主动性，只是这种主动性的效果并不太好。

    草原帝国（上）——金朝

    女真人属于居住在东北一带的鞑靼人或者叫通古斯人的一种。人种跟多数北方游牧和游猎民族相同，先秦时候被称为肃慎。属于女真种族的人，有开化比较早的，像唐代的靺鞨，曾经建立过文明发达的渤海国。但是，渤海国被灭以后，这个种族的文化又开始退化，到契丹兴起的时期，女真种族分为接受汉化和契丹化的熟女真和没有接受异族文化的生女真。生女真还处在氏族阶段，文化层次很低，处于游猎和游耕的阶段，没有文字，但骁勇善战。由于出现了一个杰出人物完颜阿骨打，女真部落被逐渐整合起来，形成一股日益兴盛的势力。崛起的女真人，在开始阶段，非常善于学习。他们拿来了契丹人的军事组织和战术技巧，再加上自己的勇敢机智，所以很快成为原来统治者契丹人的劲敌，并最终打败了他们，接着灭掉了原本孱弱的北宋，成为北方中国的统治者。

    第一节金朝的政府特色

    女真人是后起的游猎民族，其文化水平赶不上宋，就是比起契丹来也有相当大的差距。从某种意义上说，恰是由于契丹人与汉人接触时间比较长，汉化的程度比较高，所以才失掉了原来的锐气，被一个原来臣服于它的后起民族所击败。当女真人打败契丹人，进入辽国腹地的时候，他们还谈不上有国家组织，其社会组织基本上是氏族部落式的。其首领完颜阿骨打成功地将女真诸氏族部落联合起来，组成部落联盟，利用原来部落的军事组织猛安、谋克，带着草原和山林里的锐气，终于取代了辽国，成为宋在女真人国家的成长过程中，最先继承的是辽国的遗产。史传，当完颜阿骨打带兵进入燕京时，燕人迎他进入皇宫，但他不肯在宝座上就座，而是跟他的伙伴们握着拳头，坐在“殿之户限上”，接受燕人的投降，因为宝座只有一个，他想让伙伴们都坐。人家送他皇帝专用的黄盖，他却问有多少，想跟伙伴们一人一顶。（《三朝北盟会编》政宣上帙12《北征纪实》）这些从草原和山林里刚走出来的人，对于国家和制度还不了解。完颜阿骨打不让人向他跪拜、下属祝酒，不知道喊万岁，“唯祝百二十岁而已”。（《续夷坚志》卷2《历年之谶》）灭辽之后，才从辽人（包括在辽做官的汉人）那里，学了一些制度和规矩。原本连文字都没有的女真人，知道了什么叫“皇帝”，采用了一点礼仪，直到攻下宋都汴梁，得到宋室的法器仪仗，才略微知晓了一点皇帝的仪式排场。

    灭辽后，女真人开始模仿辽国建立国家制度。打下燕京之后，他们先在广宁设置枢密院，粗创一个政府，由完颜阿骨打的儿子斡离不主掌。而后，控制云中的金军元帅粘罕也设了一个枢密院，女真人称之为“东朝廷、西朝廷”。加上设在上京会宁的朝廷，女真人等于设了三个中央政府。而且，所有女真官员，统称“孛堇”，或者叫“勃极烈”，即女真部落村寨首领。只是在孛堇头上附加另外的名号，以区别官的大小。显然，这是学习和模仿之初容易出现的混乱。女真人的军事民主体制，也不认为这种“多中心”有什么不妥。

    在灭辽20余年后，到了金熙宗时代，女真人才开始系统地采用汉人的制度与官职。不过，金朝中央政府不设中书、门下两省，只有一个尚书省，尚书令为最高行政长官，其下为左右丞相和平章事，同为宰辅。下面就是作为执行机关的六部。因为金朝的决策体制始终没有摆脱原来部落会议的影响，由亲贵组成的“大臣会议”，才是真正意义上的最高权力结构，所以，只模仿汉制中作为执行机构的尚书省也就没有什么奇怪的了。到了后期，由于皇帝努力打击亲贵，将权力掌控在自己手里，大臣会议才开始萎缩，但替代物却是皇帝的近侍。最高权力由皇帝与近侍分享，尚书省只是一个执行机关。

    金朝制度的另一个特色是，经常将中央机关以“行”的名义派到地方上去，比如“行尚书台”、“行司农司”，管理皇室宗亲的大睦亲府，也在地方上设置分司。

    此外，金朝地方官制往往跟辽国类似，既有唐朝的官衔，如节度使、刺史等名目，也有宋朝的官衔，如知府、知州。名目混杂，将两套官制堆在一起，彼此的隶属关系往往不甚清晰。这也是为什么中央非得将直属机关延伸到地方的原因，因为这样才能确保某项事务的落实。

    金朝虽然不像辽那样设置北面（总的）和南面（专门管理汉人的）两套官署，但双轨制的痕迹一直存在。金朝的皇帝制度一直就不稳定，皇位继承，始终在皇帝传子和贵族首领的推选传统之间摇摆，导致皇位争夺激烈，政局因此动荡不已。学了汉人的科举，却分设汉人和女真两套考试体系，女真试往往很随意。中央机构重要的职位一般都在女真人手里。地方也一样，除了县级之外，主官一般由女真人担任。长期以来，担任地方“亲民”之官的女真人往往不肯学习汉语，所以官衙里必须设置通事（翻译）。《建炎以来系年要录》（卷18）记载过这样一件事情，说是一个和尚告某富户欠债不还，官司打到燕京留守尼楚哈那里。富户贿赂通事，结果上堂时通事将和尚的诉状翻译成：天旱不雨，和尚想要自焚求雨，结果和尚被拖出去烧了。事实上这样的事情在中央政府也存在。据说，金熙宗统治末年，一次天变，皇帝以为不祥，下令大赦，让汉人的学士草诏。因文中有引自《尚书》的“顾予寡昧”和“眇予小子”之语，结果通事说，此汉儿骂皇上，寡是孤而无亲的意思。昧是不知人事，眇是瞎眼，小子为孩儿。惹得皇帝大怒，汉人学士因此丢了性命。（岳珂：《程史》卷12）事实上，女真统治者接受汉化多少带有不得已的意思。灭辽不久就仿照契丹文造了女真大字，当金熙宗推行汉官制的时候，又造了女真小字，意图就是力求保持自己的文化特色，在不得不接受汉文化的同时，另辟蹊径，建立女真的典籍文化系统。然而，女真半原始的文化毕竟敌不住先进得多的汉文化。而由上层生造出来的女真文字，又缺乏典籍和历史的支持，结果在举行女真科考的时候，不得不将汉人典籍翻译成女真文字。女真上流文化虽然在内涵上已经接受了汉化，但形式上却依然缺乏魅力。好学的女真人往往直接学汉文，而不学的则什么也不学。现在考古发现的女真人墓葬和遗迹，凡有文字的多为汉文，说明女真文字的生命力的确有限。文化上的双轨制是制度双轨制的根源，反映了女真人接受汉化的不彻底。事实上，在金朝，只有少数女真上层人士汉化程度较高，大量贵族和一般部落人众始终缺乏汉化的积极性，造成了女真人整体文化素质低下，无法比较充分地利用制度化成果，提供治国资源。

    第二节猛安谋克制度

    猛安谋克原是女真人的一种兵民合一的社会组织。女真人依托这个组织，平时放牧打猎种地，战时则编队出征。金太祖完颜阿骨打出山之后，将之整合得较为齐整，方便指挥和作战。大体谋克为百夫长，统三百户，统辖的单位也叫谋克。十谋克为一猛安，猛安为千夫长，统辖单位也叫猛安。猛安之上还有元帅或者万户，但已经不是一种作战的单元，谋克以下还有更小的编制，但也不是独立单位。猛安、谋克的首领，原初都出自部落中能战的家族，猛安、谋克则是这些家族世袭的领地。猛安、谋克首领对各自群落的统治，具有很强的原始意味，也带有军事共同体的性质。随着战事扩大，战利品增加，不仅这些首领家族的势力更加强大，群体的一般成员也获得了很大利益。在灭辽之后，猛安、谋克中相当多的成员获得了大量土地财富和奴隶，猛安、谋克从原始意义上的军民一体组织，向地方行政组织转化，猛安、谋克开始有了地方官员才有的官阶。

    随着女真人势力的扩张，他们将投降的渤海人、奚人、契丹人和汉人陆续编成各个民族的猛安谋克，作为附庸，一起作战。只不过契丹人的猛安谋克编制要比女真人的小一倍，汉人的只抵女真人的l／3。当然，在这个过程中，被编入猛安谋克的其他民族也出现了女真化的迹象。

    女真入主中原，占据了广大而富庶的北方地区，随即将猛安、谋克组织带进了中原。中央政府有意将女真人与汉人混杂，将汉人编为保甲，使之依附于猛安、谋克组织。同时，在中央政府和各地猛安、谋克组织的共同努力下，女真人不断地强占汉人土地。这个过程虽然时有起伏，但直到金朝灭亡才算停止。

    女真人占据汉人土地之后，或者将土地交给汉人奴隶直接耕种，或者将原来的土地所有者变成佃户，他们坐收田租。凡是有女真人组织的地区，女真与汉人都是混杂的，女真人是军人或准军人和军人家属（猛安谋克里的成年男子都是战士），他们拥有政府发给的钱粮（实际上也来源于农民的租税），但同时也是当地的地主，更是人上人的统治者，他们当时被称为“种人”。混编在猛安、谋克里的汉民，实际上都是奴隶和半奴隶。他们不许拥有武器，没有任何权利，女真人可以任意地处置他们，甚至杀死也不用抵罪。在金朝，实际上存在四等人之分，女真人属于头等，而渤海和奚人归降较早，属于第二等，契丹人为第三等，而汉人则被压在最下面。这种因民族而异的社会等级，起到了分而治之的作用，只是，金朝的四等人之分还没有像后来的元朝那样，已经用制度法律固定下来。

    在广大的汉族地区虽然有州、县政府，但猛安、谋克等于是另一套权力控制系统，他们具有官衔，可以逐渐被提升，州、县官如果是汉人，那么根本就惹不起他们。猛安谋克中的女真人只要不是犯了重罪，交了罚款就可以平安无事，世袭的官照做。但是，做州、县官的汉人就未必有这个待遇。更何况，在多数情况下，女真人犯过，是没有人敢追究的。

    但是，将少量的女真人像撒胡椒面一样，撒到汉人的汪洋大海中，让他们做骑在汉人头上的人上人，从金朝的长远利益来看，显然不是好事。一方面，女真人的逼近式直接统治，激起了汉人不间断的反抗。这种反抗，没有一日停息过，规模大的达到十数万，规模小的则遍地都是。此前历史上没有任何一个王朝有过这样的“待遇”。这种不间断的反抗，使得金朝根本没有精力全力兴兵南下，统一整个中国。另一方面，原来强悍的女真战士，也在这种优裕的人上人的生活中，逐渐腐化，丧失了战斗力。早在金朝中期，金世宗就发现，“山东大名等路，猛安谋克户之民，往往娇纵，不亲稼穑，不令家人农作，但令汉人佃莳，收租而已。富贵之家，尽服纨绮，酒食游宴，人争效慕”。（《金史》卷47《食货志》）到了王朝末年，金人已经只能依靠由女真化的汉人组成的“忠孝军”来延缓寿命，而原来所向披靡的猛安谋克战士，此时已经彻底腐化，被蒙古人打得丢盔弃甲，四散逃命。而汉人组成的忠孝军往往还能抵挡一阵。做了百年人上人的猛安谋克中人，在汉人的海洋中没有接受多少汉文化，却被汉人腐化，身死国灭。

    草原帝国（下）——元朝

    蒙古统治者对汉文化在主观上采取蔑视的态度。金朝的皇帝，据说还有个别的通汉文（海陵王亮和章宗）。元朝的皇帝，没有一个是懂汉语的。蒙古有着当时世界冷兵器时代最强大的武力，仅仅十几万蒙古骑兵，纵横欧亚，无人能敌。另外，元朝的治国思路，也跟在它之前的任何一个王朝都有本质的不同。过去，统治者无论贤与不肖，都知道“民为邦本”的道理，不仅要占据土地，而且还要拥有土地上的人口。但是，人口不多的蒙古族，他们的生存压力不大，占领的地域却十分广阔，战利品更是多得不可胜计。所以，他们将占领的土地作为牧场，绝对是一个合理的政治和经济的抉择。在蒙古大军的征服途中，屠城之事屡屡发生，非常残酷。征服了金、宋之后，蒙古人中一直就有将所有汉人杀光的动议，这对于他们而言，不能说不是一种安全可靠的治理方式。

    从统治或者治理的思路来讲，蒙古统治者没有接受汉化的动力。只是因为在征服了黄河与长江流域之后，汉族文化的物化成分实在是太优越了。蒙古统治者终于发现，他们没办法在只保留工匠的条件下，享受这个文化所带来的幸福，所以，保守派杀光汉人，或者杀光汉人中的张、王、李、赵四大姓的建议，始终没有被元朝主流意见所采纳。而且或多或少，元朝在制度上要对汉人的成法作出某些妥协。其实这种妥协主要还是从金朝制度上间接地移植了一点东西，而且移植得不全。至少开科举就没有金人积极，只是到了元朝末期，才勉强开了十几科，取了有限的千把人，对改变元朝的官僚队伍也未有明显的帮助。整个元朝没有成型的法律制度，没有流动的官僚体系，没有文治精神，也说不上有儒学面目的意识形态。社会是严格的人种和文化意义上的等级制，国家是军人的武力统治，官僚是世袭贵族和王公。皇帝的诏书是用蒙古文写的。他们未对统治合法性进行过起码的说明，也许他们认为根本没有这个必要。

    元朝皇帝没有一个是懂汉文的。比较起来算是对汉文化有点好感的元世祖、元仁宗，接触的汉人典籍也都是由汉人译读的，比如汉人曹元用为元世祖读《贞观政要》，王约为仁宗读《大学衍义》。绝大多数的蒙古大臣，也不懂汉语，不仅不通汉文，连蒙古文也不通。元世祖讨，江淮行省没有一个官员通文墨。

    所以说，元朝统治者的所谓“汉化”，最多是补遗性质的，其作用也是象征大于实质，在很大程度上，是汉人修史者的一种自我安慰。

    第一节元朝的大汗和皇帝制度

    在忽必烈建立元朝的时候，蒙古人已经拥有一个横跨欧亚大陆的大帝国。这个帝国虽然实际上并不统一，分成四块，但彼此毕竟还有联系。对于那些还在蒙古草原上的人们来说，成吉思汗开拓的蒙古帝国才是真正有意义的，是蒙古人的真正归属。所以，在大都的元朝皇帝，始终具有双重身份，既是蒙古帝国的大汗，又是元朝的皇帝。作为后者，是千年王统的传续，必须经过带有传统汉人仪式的认可。但作为前者，他则是蒙古人的王，是超出汉地皇帝之上的王中之王，必须经过蒙古王公贵族“忽里台”大会的推举，履行蒙古充满萨满教气息的特殊仪式，才具有合法性。

    显然，对于元朝列位皇帝来说，蒙古大汗的位置要高过元朝的皇帝。自忽必烈开始，他们都是先到上都，召开忽里台大会，继承蒙古大汗，然后再回到大都，做元朝的皇帝。

    蒙古大汗按道理只能由成吉思汗的子孙做，但蒙古汗位并没有严格的继承制度。是兄终弟及，还是父死子继？是嫡长继承，还是传位于贤？成吉思汗并没有立下一个准则。更严重的问题是，成吉思汗这个大汗之位，固然是他自己打下来的，但也必须经过忽里台大会的推举。因为即使作为成吉思汗，他也必须尊重蒙古人过去的传统，大汗必须经过全体贵族推举，由推举赋予大汗的合法性。成吉思汗之后，窝阔台的汗位虽然是成吉思汗指定的，但同样需要忽里台的推举认可。窝阔台之后，汗位的争夺成为成吉思汗子孙之间势力和能力的角逐。凡成吉思汗的子孙要想图谋汗位，就必须有足够的贵族王公支持，忽里台大会的召开与会上的较量，成为问题的关键。

    忽里台是蒙古语“聚会”的音译，是全体蒙古贵族商议重大事务的场所，后来成为推举大汗的仪式，一般由摄政者或者大汗生前指定的继承者召集。汉人皇帝的继承固然亲贵大臣也要参与意见，但主要还是要依皇帝自己的意志，而且，制度上也有相应的规定，绝对没有推举这一说。所以，新皇帝一般用不着讨好谁。但是，蒙古大汗不一样，谁要想坐上这个位子，必须得让大部分蒙古贵族感觉到他是能代表他们利益的，至少得找到相当数量的蒙古贵族前来开会，而且必须讨好这些会议的参加者，否则，他就做不了大汗，勉强做了，也不稳。忽里台大会还是新汗登基的仪式，这种仪式完全按照蒙古的老规矩，弥漫着萨满教的神秘气息和蒙古草原宴享的热烈氛围。

    当然，蒙古大汗也是中原王朝的皇帝。作为以中原王朝的正统自命的继承者，他们也学了一些汉人仪制，建宗庙、设年号、立庙号、刻玉玺，还制定了一些不够完整的朝廷礼仪，借以说明他们是王朝传续的正统。

    不过，汉人的仪制，还是被打了很多折扣，朝会是蒙汉规矩混杂。

    忽必烈建国之始，并无国号，跟从前一样，只称蒙古。至元八年，才采用汉臣刘秉忠建议，建国号为“大元”，取《周易》“大哉乾元”之义。

    元朝的皇后，不像汉人王朝那样，一个时期只有一个，而是同时有好几个。每个皇帝一般都有五六个皇后，有时往往以正宫、大皇后、次皇后、三皇后这样的称谓加以区分。

    第二节元朝的中央行政体系以及决策机制

    元朝的中央行政机构的设置，基本上因袭金朝制度，实行一省六部制，只不过将金朝的尚书省换成了中书省。另外，负责军政的依旧是枢密院，但不像宋朝制度，枢密使与丞相同为宰辅。元朝的枢密院一般不涉及行政事务，而是专管军队，属于一个单独的系统。在基本行政架构之外，除了前人所设的各种附属性质的监、寺，元朝还设置有专门负责蒙古事务的机构，分管各部蒙古领地。除此以外，元朝的太后、皇后、诸皇子拥有各自的领地和事务。管理这些事务的机构，也都列为政府机关，与诸监、寺并列。元朝负责供应宫廷的器皿服饰的部门有好几个，其中管理工匠的部门将作院特别庞大，下设各种分门别类的手工业部门，分工特细，如专管玉器的玉局提举司、负责金丝工艺的金丝子局等等。负责文翰等事的专门机构也有好多，有翰林兼国史院，有蒙古翰林院，还有秘书监、集贤院、奎章阁学士院，这些机构主要用来安置各族（主要是汉人）的读书人，让他们起咨询或者点缀的作用。元朝还设置了专门管理宗教事务的机构，即宣政院和大禧宗桎院，这显然跟蒙古人对于宗教相对包容的态度，以及作为世界性大帝国、各种宗教大规模涌人的局面有关。

    尽管机构繁复，但元朝的制度化程度并不高。即使核心机构，也存在几兴几废的动荡。为了强化税收，尚书省凡三次“复辟”，每当“复辟”发生，中书省的职权就悉数归到尚书省。这样一来，往往引起整个体系的反弹，结果再撤掉尚书省恢复旧制。这说明蒙古人建立的王朝政府，其实并不太担心其制度架构的不稳定，往往为了某项临时任务，或者临时动议，就能够将核心机构轻易变更。

    元朝的中书省等于是最高宰辅机构。中书令为首相，其下为左右丞相（元代右为上）、平章政事，左右丞、参知政事以及参议中书省事。这个机构里，首相和左右丞相一般为蒙古亲贵垄断，其余的人员也以蒙古人和色目人为主，汉人和南人（南方汉人）很少在其中出现。汉人即使进入中书省担任要职，其地位也不高，甚至可以说，跟蒙古贵族比起来，他们只是奴才。汉人杨居宽和郭佑位为参知政事，但是同列的蒙古大臣居然可以叫人打他们的耳光。如果政务出了问题，首先被惩罚的就是汉宫。

    元朝的六部机构特别庞大，是所有行政事务的总汇机关，只有兵部不负责军队事务，只管理与军事有关的工匠事，以及军粮的运输。其中户部和工部最为庞大，各辖十数司，工部所管的官营手工业尤其繁杂。但所辖各司的名称很有意思，往往以创始人的名字命名，如中山刘元帅局、深州赵良局等，反映了元人在制度设置上的随意性。

    尽管元朝的中央政府，机构庞大、官员众多，但实际上它们只是执行机关。真正的决策者，往往在这个官僚体系之外，它们一个是忽里台会议，一个是怯薛集团。而以后者最为重要。忽里台大会前面已经提过，这是元朝皇帝作为蒙古大汗真正的决策机制。凡是重大事务，都要通过忽里台的商议和通过，没有一个皇帝敢于忽视忽里台的意见。但是，忽里台会议毕竟不常开，一般经常性决策，还是怯薛集团在起作用，或者是怯薛宰辅共同起作用。怯薛又叫怯薛歹，是蒙古大汗的亲卫。在成吉思汗时代，作为大汗的他就组织了一支一万人的卫队。他规定，所有蒙古部落那颜（首领）必须将自己的儿子中的一个派到他的身边做卫士。开始具有人质性质，后来由于怯薛地位高，待遇好，所以做怯薛的人都很忠实于大汗，变成了铁卫队。这种卫士，蒙语叫做“怯薛歹”。这些卫士对铁木真极其忠诚，分成四队昼夜护卫着他。打仗的关键时刻，铁木真往往将怯薛派上去，几乎百战百胜。这些怯薛地位很高，一个一般的怯薛，地位甚至比千户长还要高。怯薛既是卫士，也是侍从。自铁木真开始，大汗自然要听忽里台会议上贵族的意见，但同时有事往往更乐意听怯薛的看法。就算是怯薛不参与决策，由于他们负有传递谕令、出纳王命的使命，所以，权力也大得很。各个要害部门，往往都设有怯薛监政，因为他们的地位有点类似于历代的宦官，深受皇帝的信任，可他们却比宦官地位尊贵，所以在政府中显得尤其跋扈。不仅如此，怯薛出身的人，在元朝被称为“大脚跟”，是最有来头的人，往往从卫士的位置上退下来，就担任最重要的职务。

    忽必烈时代，在著名的奸相阿合马因政治斗争死后，忽必烈任用善于理财的汉人卢世荣担任中书省右丞，实际上负责中书省工作。几个月后，又因事将他下狱，在关了卢几个月后，忽必烈问近侍，对卢案处理的意见。近侍说，听人反映，卢世荣的罪已经定了，却还关在牢里，白白浪费国家的囚粮。于是忽必烈就下令将卢世荣杀掉，将他的肉喂宫里养的老鹰。由此可见元人为政的随意残忍和怯薛的分量。

    第三节元朝的地方行政系统

    元朝的疆域是历朝历代中最为广阔的，因此在地方行政管理上，也最为粗犷。这种粗犷集中的表现就是行省的设置。金朝也有行尚书省的设置，但一来不是全局性的，二来也是临时措施。元朝继承了这个体制，并将之固定化。在蒙古草原之外的统治区域，除大都周围的“腹里”外，元朝设置了十个行省。所谓的行省，就是“行中书省”，属于中央政府中书省在地方的派出机构。本来，“省”的称谓是宫禁的意思，当年设置三省，本是君权集中的体现，但是隋唐以后，省的设置逐渐脱离了原本宫廷附属机关的本义，变成纯粹的行政机构。到了金元，又进一步演变成了地方建制的代称。

    行中书省是地方最高行政机构。人员参照中书省，设置丞相、平章政事、左右丞和参知政事。他们在名义上属于中央官，但对于地方所有政务都可以管理。行省一级，还设有几个平行机关，有行御史台、宣慰使司、肃政廉访使司（管刑狱和监察）、儒学提举司（管学校和祭祀）、都转运盐使司（专管盐课）。其中，宣慰使司也是省一级大行政区的行政机构，职权几乎跟行省一样，却受行省管辖。自从行省成为一级地方区划以后，“省”这个概念就由原来的中央属性，变为具有地方意义的单位。这个无论如何都过于庞大的地方建制单位，后来被明清两代继承下来，延续至今，使中国拥有世界上最大的地方行政单位。行省的划分，当初只是一种跑马圈地的感觉，简单地将地方分成大块，并没有考虑区域内经济文化的关联性，比如将经济文化联系密切的长江三角洲一分为二，江南为江浙行省，江北为河南江北行省。将长江中游联系密切的两湖（洞庭湖、鄱阳湖）流域分属两省，湖广与江西，而将珠江三角洲归属江西。这为后世经济文化的发展，留下了巨大的隐患。

    行省之下基本上沿袭金制，设置路、府州和县三级行政区划。路设总管，府设府尹，州设州尹，县设县尹。不过，三级政府在最高长官之上均设达鲁花赤，蒙古语“镇守者”的音译，一般由蒙古人担任，具有最后的裁决权。实际上，达鲁花赤是作为地方官的监视者出现的，什么事情都不做，但什么都可以管。元代有直辖于省的府州、直属于路的县，也有不设路的府，还有属于府、州的县，有的府、州只有一县，也有不设县的州，有的县在此处却属于其他州管辖。总之，元代不仅行政区划的层级混乱，而且统辖不一，是厉代最混乱的地方行政体制。

    这种混乱部分来源于草原帝国的领主式地方管理形式。在成吉思汗统一蒙古草原之后，实行各个层次的那颜（贵族）类似分封形式的管理方式，每个那颜都有自己的领地，负责领地的全部事务，对于所管辖的百姓有生杀予夺之权。在进行广泛的征服以后，对于新占领的土地，只要满足蒙古统治者“六事”，即“人觐、纳质、献户口、助军、纳贡赋、置达鲁花赤”，往往听任地方上有力者割据。就是说，如果有能力控制一方的人，只要能亲自到大汗所在地朝觐，以子弟为人质，上报所辖地的人口数，为蒙古军出兵助战，交纳赋税和接受蒙古人派的监视自己的达鲁花赤，就可以获得类似于西周时期诸侯一样的地位和权力。无论这些有力者是原来的地方官、守军将领，还是土匪恶棍。这些“诸侯”所控制的地方往往大小不一，犬牙交错，甚至据守此地者，在彼处有块飞地。这种情况虽然在忽必烈称帝后，经过整顿有了改观，但并没有彻底解决。因为在整个汉人区域，除了原有的割据痕迹外，还充斥了蒙古贵族的封地，这些贵族以“投下主”的形式占据领地，实际上将地方官视为他们的办事人员，无论怎样整顿地方，都必须迁就他们的利益。所以，元朝的地方区划，就形成了这样混乱的局面。

    第四节投下分封制度

    前节说过，蒙古人在草原的时候，实行的是领主分封制，不过，这种游牧民族的分封制，跟西周的分封有所不同。西周分封制的内核是宗法制，而且贵族有相应的文化修养，配套相应的礼仪制度。蒙古的分封不仅没有西周分封制的文化色彩，反而带有特别强烈的军事意味。每个领主存在的意义主要是为大汗提供兵员。这种制度随着蒙古的征服，推及欧亚大陆，原来的金、宋之地当然也不例外。只是由于这些地区原本存在着更为先进和合理的制度文化，这种制度文化更适合于当地管理和赋税征收，而作为征服者的蒙古人，出于实际利益需要，也不得不对这种文化有所妥协，结果是形成了分封与州县两套制度并存的局面。

    蒙古人从灭金到灭宋统一华夏的期间，统治者不断进行分封，几乎所有华夏的土地上，都存在蒙古的领主。分封的对象一般是大汗或者皇帝的宗亲、蒙古贵族、功臣以及皇后、公主以及驸马。由于元朝的皇帝必须经过贵族大会的推举和拥立，所以，尽管分封制对于中央集权有诸多不利，但由于蒙古贵族的坚持，分封却只能进行下去。